日前，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布《所有道路都通向改革：打造能夠動員1.3萬億美元氣候融資的金融系統(tǒng)》報告，重點分析了如何改革國際金融體系，使之能有效動員每年1.3萬億美元的氣候資金，支持發(fā)展中國家的氣候行動。報告認為，若沒有國際金融架構(gòu)的系統(tǒng)性改革，將無法實現(xiàn)氣候融資目標(biāo)。

報告指出，盡管2022年實現(xiàn)了融資總規(guī)模達“1000億美元”的承諾目標(biāo)，但這并不等于滿足發(fā)展中國家的氣候融資需求，融資總量與2024年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會（COP29）通過的氣候融資新集體量化目標(biāo)中所確定的1.3萬億美元標(biāo)準(zhǔn)差距巨大，并且融資性質(zhì)以債務(wù)為主，未能滿足脆弱國家的適應(yīng)與損失賠償需求。適應(yīng)資金作為氣候融資的重要構(gòu)成內(nèi)容，2022年在發(fā)達國家對發(fā)展中國家的氣候融資中占比僅為28%，而2023年適應(yīng)資金在全球氣候融資中所占比例只有約3.4%，顯示出適應(yīng)資金不僅總體規(guī)模較小，而且難以吸引私人資本。

此外，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）開始運作的“損失與損害”基金至今承諾和撥付規(guī)模非常有限，且分配體系尚在建立中，實際需求遠大于已承諾資金。專門機制運轉(zhuǎn)不力，導(dǎo)致很多損失與損害資金仍依賴人道主義或貸款渠道，進一步加劇發(fā)展中國家債務(wù)壓力。報告指出，資金分配存在顯著地理與脆弱性錯配。最脆弱國家獲取資金嚴重不足，2022年，最不發(fā)達國家僅獲取約18%的對外氣候融資，小島嶼發(fā)展中國家獲資比例僅約2.8%。

報告指出，氣候融資無法達標(biāo)并非僅因為資金總量不足，而是國際金融架構(gòu)的結(jié)構(gòu)性限制阻礙了發(fā)展中國家獲取資金并開展氣候行動。報告認為，大多數(shù)發(fā)展中國家沒有中央銀行互換額度，遇到外部沖擊時，只能依賴國際貨幣基金組織等機構(gòu)，且多伴隨嚴格宏觀條件。資本流動高度波動、利差高，使這些國家持續(xù)面臨高成本借貸與貨幣風(fēng)險，削弱了其投資氣候轉(zhuǎn)型的財政與政策空間。國際金融架構(gòu)改革與達成1.3萬億美元的氣候融資目標(biāo)有直接關(guān)系，當(dāng)前該架構(gòu)存在結(jié)構(gòu)性不足，限制了這一目標(biāo)的實現(xiàn)。包括資本成本過高、債務(wù)不可持續(xù)、財政空間有限、融資程序復(fù)雜、氣候資金渠道碎片化、貸款附加條件性過強、多邊機構(gòu)缺乏代表性與公平性，其背后折射出的是全球經(jīng)濟治理失衡，尤其是發(fā)展中國家話語權(quán)不足。國際貨幣基金組織的發(fā)展中國家投票權(quán)僅有37%，世界銀行則是43%，均遠低于其人口及經(jīng)濟權(quán)重，這一失衡導(dǎo)致發(fā)展中國家在債務(wù)、資金獲取、風(fēng)險評估、條件設(shè)計上缺乏決策影響力。

要實現(xiàn)到2035年融資1.3萬億美元的新氣候融資目標(biāo)，必須進行系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、跨機構(gòu)的國際金融架構(gòu)改革。改革需圍繞提高金融穩(wěn)定性與韌性、擴大并改善氣候與發(fā)展融資，以及重塑全球金融治理的公平性三大核心。

針對發(fā)展中國家難以在金融不穩(wěn)、高利差與頻繁外部沖擊中推進氣候投資的問題，報告主張建立更公平與更強大的國際金融安全網(wǎng)、提高特別提款權(quán)的作用與公正性、允許和規(guī)范資本流動管理與宏觀審慎工具，從而減少金融沖擊對發(fā)展中國家財政空間的侵蝕，為其釋放氣候與發(fā)展投資能力；針對當(dāng)前融資在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、條件等方面無法滿足需求的問題，報告建議大幅擴大公共國際融資規(guī)模，增加非債務(wù)型融資，改革多邊開發(fā)銀行業(yè)務(wù)模式，改革其風(fēng)險評估與項目審批模式，使其更支持氣候與綠色結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，同時將公共投資置于核心位置，并非依賴去風(fēng)險模式動員私人資本。要解決債務(wù)負擔(dān)與債務(wù)結(jié)構(gòu)不適配的問題，將氣候與發(fā)展必要投資視為“理性支出”而非“債務(wù)風(fēng)險”，推動主權(quán)債務(wù)重組機制更加中立與公平，改革目標(biāo)是為發(fā)展中國家建立長期可持續(xù)的融資來源，而非短期、碎片化、以債務(wù)為主的支持方式；針對全球金融治理結(jié)構(gòu)性失衡問題，報告建議應(yīng)改革國際貨幣基金組織、世界銀行等機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，增加發(fā)展中國家在投票權(quán)、董事會和規(guī)則制定中的代表性等，讓有關(guān)制度更好反映經(jīng)濟格局與氣候現(xiàn)實。要尊重發(fā)展中國家政策自主性，減少與貸款掛鉤的政策條件，以及停止將宏觀緊縮作為發(fā)展中國家獲取融資的前提。要建立更包容的全球經(jīng)濟協(xié)調(diào)平臺，支持創(chuàng)建新的多邊協(xié)調(diào)機制以及強化“借款方俱樂部”等南方國家主導(dǎo)平臺。要讓發(fā)展中國家從“規(guī)則接受者”轉(zhuǎn)為“規(guī)則共創(chuàng)者”，讓全球融資體系真正服務(wù)所有國家的氣候與發(fā)展目標(biāo)。