中國網(wǎng)／中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 問題區(qū)域的概念最早由歐美發(fā)達(dá)國家提出。國內(nèi)學(xué)者張可云認(rèn)為問題區(qū)域是指由中央政府區(qū)域管理機構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則和程序確定的受援對象，是患有一種或多種區(qū)域病而且若無中央政府援助則難以靠自身力量醫(yī)治這些病癥的區(qū)域，且存在落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、膨脹區(qū)域3?種類型。根據(jù)國家發(fā)展的四階段理論，面臨發(fā)展瓶頸的老工業(yè)基地屬于問題區(qū)域中典型的蕭條地區(qū)。而老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型則是世界性的普遍問題。

在我國，以資源要素為載體的老工業(yè)基地，曾是國家完整工業(yè)體系的基石和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。但長期以來形成的路徑發(fā)展依賴和制度鎖定，制約和阻礙了其可持續(xù)發(fā)展。因此，調(diào)整改造、振興轉(zhuǎn)型成為當(dāng)前及未來一段時期老工業(yè)基地發(fā)展的重心。這也成為經(jīng)濟研究、城市規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展研究、地理研究等眾多領(lǐng)域的關(guān)注重點。但是，不同學(xué)科研究視角與支撐理論存在差異。經(jīng)濟學(xué)強調(diào)經(jīng)濟組織單元和經(jīng)濟要素的作用，核心是根據(jù)市場規(guī)律進(jìn)行資源的有效配置，但也離不開政府調(diào)控。城市規(guī)劃領(lǐng)域的研究強調(diào)城市發(fā)展、城市土地功能對于老工業(yè)基地振興發(fā)展的作用，通過調(diào)整土地功能，提升經(jīng)濟價值來實現(xiàn)老工業(yè)基地的調(diào)整改造。地理學(xué)對老工業(yè)基地的振興研究則注重自然與人文要素的綜合影響和機制，且強調(diào)其空間屬性和尺度差異。

綜合來看，無論是案例式的定性研究、比較研究，還是量化實證研究，都突出了老工業(yè)基地是經(jīng)濟、社會問題突出的“地域空間”，也是區(qū)域政策作用發(fā)揮的“政策空間”，還是國家作用層面的“戰(zhàn)略空間”。老工業(yè)基地的振興發(fā)展是一項長期的、綜合的任務(wù)，且具有階段性的特征?！笆奈濉睍r期，將是老工業(yè)基地振興發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。在國家經(jīng)濟增速放緩、供給側(cè)改革、增長轉(zhuǎn)型大背景下，高質(zhì)量發(fā)展成為老工業(yè)基地振興發(fā)展的新邏輯。

東北地區(qū)作為我國老工業(yè)基地振興發(fā)展的關(guān)鍵地區(qū)，具有特殊的地理區(qū)位、經(jīng)濟地位及戰(zhàn)略要位?；谛聲r期、新形勢下的發(fā)展要求，客觀分析東北地區(qū)振興發(fā)展的矛盾與問題，提出了“十四五”時期，高質(zhì)量振興的戰(zhàn)略重心和發(fā)展路徑，以期為東北地區(qū)新一輪振興發(fā)展提供價值參考。

東北地區(qū)振興戰(zhàn)略沿革

戰(zhàn)略沿革

東北地區(qū)作為新中國工業(yè)的搖籃，曾是中國工業(yè)化和城市化發(fā)展的重要區(qū)域。以工業(yè)經(jīng)濟主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展模式，形成了東北地區(qū)長期發(fā)展的路徑依賴。改革開放以來，該地區(qū)老舊企業(yè)多而效益低，國企改革不徹底而遺留問題多，企業(yè)辦社會而負(fù)擔(dān)重，城市基礎(chǔ)設(shè)施老化而環(huán)境污染重，社會保障不完善而資金缺口大。這導(dǎo)致東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展下滑，就業(yè)矛盾尖銳，居民收入下降，由此成為中國的問題區(qū)域。

區(qū)域發(fā)展作為地理學(xué)研究的永恒主題，具有明顯的階段性。20?世紀(jì)?90?年代中期開始，為了解決區(qū)域發(fā)展問題，東北地區(qū)被納入國家戰(zhàn)略而實施振興。根據(jù)各時期的突出問題和振興政策，東北地區(qū)的振興發(fā)展大致分為?4?個階段（圖?1）。

第一階段：1995—2002?年。該階段的特點是“試點、局部、國企”。以試點探索為主，在局部地區(qū)推行調(diào)整改造，重點圍繞國有企業(yè)實施改革。1995?年，中國決定將遼寧作為“九五”時期老工業(yè)基地調(diào)整改造的試點；1999?年，《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》的出臺標(biāo)志著老工業(yè)基地振興成為中國發(fā)展全局的重大問題；2002?年，十六大報告提出“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造”，東北地區(qū)的振興發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。

第二階段：2003—2013?年。該階段的特點是“推行、全域、國企”。振興發(fā)展覆蓋東北地區(qū)，以問題為導(dǎo)向，聚焦突出矛盾，以國企改革為主推動振興發(fā)展，以擺脫困境，扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展態(tài)勢。2003?年中國頒布《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》。2004?年國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這標(biāo)志著東北地區(qū)振興戰(zhàn)略全面啟動。中央政府先后實施了一系列振興政策，相關(guān)部委相繼出臺了配套政策。該階段，振興項目較多，政策力度較大，是東北地區(qū)發(fā)展的“黃金十年”。

第三階段：2014—2019?年。該階段的特點是“全域、全面、應(yīng)急”。振興發(fā)展覆蓋全域，涉及各部門、各領(lǐng)域，以應(yīng)急扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下滑和解決“新東北現(xiàn)象”為主，振興主題是改善環(huán)境、增強內(nèi)生動力、培育新動能。該階段的振興政策包括《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》《推進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興三年滾動實施方案》等。

第四階段：2020年以后。該階段的特點是“綜合、高質(zhì)、協(xié)調(diào)”。振興發(fā)展強調(diào)綜合性，推進(jìn)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多方面的高質(zhì)量發(fā)展，以實現(xiàn)人文與自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

振興經(jīng)驗

1995?年至今，東北振興戰(zhàn)略已實施了?25?年時間，總結(jié)其主要政策與做法，可形成如下經(jīng)驗。體制機制創(chuàng)新為關(guān)鍵。體制機制創(chuàng)新是實施振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)，以國企改革為重點，健全法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種所有制經(jīng)濟。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主攻方向。發(fā)揮工業(yè)基礎(chǔ)、資源和人才等優(yōu)勢，通過技術(shù)改造和自主創(chuàng)新促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，振興基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。 保障改善民生為根本目的。把解決居民最直接、最現(xiàn)實的利益問題放在突出位置，多渠道扶持失業(yè)人員再就業(yè)，完善社會保障體系，開展棚戶區(qū)改造。各級政府改造棚戶區(qū)超過?2．9?億平方米。 統(tǒng)籌推進(jìn)與重點突破相結(jié)合。既注重振興任務(wù)的總體部署與工作整體的推進(jìn)，又緊抓體制機制創(chuàng)新、歷史遺留問題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等主要矛盾，兼顧區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。 城市群引領(lǐng)與困難地區(qū)扶持“兩手抓”。振興戰(zhàn)略堅持“兩手抓”：“一手”抓城市群的創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，“一手”抓資源枯竭城市、生態(tài)退化地區(qū)等困難型地區(qū)的振興發(fā)展，解決突出矛盾和問題。

東北地區(qū)突出問題

營商環(huán)境與資源外流

營商環(huán)境是伴隨社會經(jīng)濟活動過程的各種周圍境況和條件的總和。在自然條件受限的條件下，營商環(huán)境對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展仍具有顯著的影響。與沿海地區(qū)相比，營商環(huán)境是東北地區(qū)發(fā)展的短板。在處理政府與市場之間的關(guān)系問題上，東北地區(qū)沒有更好地發(fā)揮政府的作用。簡政放權(quán)不到位，實質(zhì)性權(quán)力沒有放，行政效率低。政府信用體系不健全，個別部門“錯位”“越位”“缺位”問題較重。政府性基金收費種類多，準(zhǔn)政府經(jīng)營性服務(wù)收費亂象依然存在，電力、供暖等價格高，企業(yè)發(fā)展成本高。東北地區(qū)錯失了新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展機遇。2018?年仍有?48．4％?的地級政區(qū)未連通高鐵。國省道技術(shù)偏低，農(nóng)牧灌溉工程等基礎(chǔ)設(shè)施老化失修失管現(xiàn)象嚴(yán)重，郵電通訊設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不完善。

區(qū)域發(fā)展環(huán)境較差促使資源外流，削弱了東北地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力。因就業(yè)機會少、收入低等原因，東北地區(qū)長期存在人口外流問題。2017?年，東北三省人口凈遷出約?35?萬人。外流人口以高知高技的年輕人及中青年勞動力為主，非農(nóng)人口達(dá)?43％。這促使東北地區(qū)缺少必要的產(chǎn)業(yè)工人和創(chuàng)新型的后備人才。 20?世紀(jì)末以來，東北地區(qū)大量民營資本甚至國有資本不斷外流。本地投資則以金融和礦業(yè)為主，較少涉及研發(fā)、生產(chǎn)項目。排除規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整因素外，東北規(guī)上企業(yè)數(shù)量在?2013?年以后出現(xiàn)急速縮減，盡管第三產(chǎn)業(yè)比重出現(xiàn)增加，但實際上許多服務(wù)型企業(yè)、民營企業(yè)注冊南遷至深圳和珠海等地區(qū)（圖?2）。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新驅(qū)動

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域經(jīng)濟效益、空間生產(chǎn)效率密切相關(guān)。東北產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢衰弱、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、民營經(jīng)濟不強的特點。長期以來，東北地區(qū)以采選、鋼鐵、石化、能源等原材料產(chǎn)業(yè)為主。因技術(shù)裝備陳舊、工藝?yán)匣?、科技含量低，這些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢逐步喪失，導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)資產(chǎn)比重逐漸下降（表1）；原本最具優(yōu)勢的裝備制造領(lǐng)域，工程機械、機床及冶金等通用設(shè)備企業(yè)的效益下滑，虧損額持續(xù)增加，2016?年企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到?54．9％，部分企業(yè)長期虧損。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢，規(guī)模優(yōu)勢不明顯。2017?年，遼寧戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增速與全國平均水平持平，吉林增速為?7．7％，低于全國平均水平?3．3?個百分點，黑龍江增速更低，哈爾濱僅為?1．3％。 民營經(jīng)濟不發(fā)達(dá)。2017?年企業(yè)數(shù)量比重為?48．03％，但產(chǎn)值比重僅為?18．15％。民營經(jīng)濟多為國有企業(yè)配套，獨立發(fā)展能力較差，成規(guī)模、成建制、有競爭力的大中型企業(yè)極少。

科技創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)動力。長期以來，東北地區(qū)的創(chuàng)新投入不足。2017?年東北地區(qū)萬人研發(fā)（R＆D）人員數(shù)僅相當(dāng)于全國平均水平的?53．7％，企業(yè)?R＆D?人員和研發(fā)機構(gòu)僅占全國的?3．78％?和?1．1％，有?R＆D?活動的企業(yè)僅占全國的?2．17％；人均?R＆D?支出不足全國平均水平?1／2（表?2）。 有限的科技資源投入決定了成果產(chǎn)出相對較少。2017?年東北地區(qū)的專利申請量和有效發(fā)明專利分別占全國的?2．2％?和?3％，萬人專利授權(quán)水平和萬人發(fā)明專利水平僅相當(dāng)于全國平均水平的?34．92％?和?45．56％。專利資源集中在重化工業(yè)，創(chuàng)新仍然聚集在傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（表?2）。 東北地區(qū)科技創(chuàng)新多停留在初始階段，本地轉(zhuǎn)化率較低。中國科學(xué)院大連化學(xué)物理研究所?5?年實現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化合同額?9．1?億元，但其中在遼寧轉(zhuǎn)化的不足?4％。2011?年，東北地區(qū)外流的技術(shù)合同額為?248?億元，2015?年增長到?421．1?億元，成果外流比例高達(dá)?70％—80％。這影響了東北地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，創(chuàng)新驅(qū)動尚未成為工業(yè)發(fā)展的主引擎。

人口演變與地區(qū)差距

人口要素作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，其規(guī)模、結(jié)構(gòu)與空間分布影響著區(qū)域消費和經(jīng)濟發(fā)展。東北地區(qū)的人口自然增長率較低，且呈現(xiàn)波動式下降。近年來以負(fù)增長為主，2017?年為??0．27％，這使得東北地區(qū)的總?cè)丝诔掷m(xù)下降。2017?年總?cè)丝跒?12?138?萬人，比?2013?年減少了?98．9?萬人（圖?3）。人口減少降低了需求和供給，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展缺乏活力。 東北地區(qū)的人口老齡化突出。2003?年以來，老齡人口先緩慢增長后下降再急劇增長，從?1?021．4?萬人增長到?2017?年的?1?385．1?萬人，所占比重從?8．57％?提高到?11．41％（圖?3）。這表明東北地區(qū)的勞動力成本優(yōu)勢喪失，社會保障壓力增大。社保支出成為各級財政的巨大負(fù)擔(dān)，2016?年全國有?7?個省區(qū)社保開支入不敷出，東北三省均在其列。

東北地區(qū)是我國最早推進(jìn)城市化且水平較高的地區(qū)，但城市發(fā)展的虹吸效應(yīng)與極化發(fā)展使得城市之間存在巨大差異，這影響了東北國土開發(fā)格局。區(qū)域資源過度集中在中心城市，包括經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、政治資源、扶持政策等各方面。尤其是許多重大政策、重大工程均賦予了沈陽、大連、長春和哈爾濱。這4?個城市集中了東北地區(qū)?45．2％?的經(jīng)濟總量、1／3?的規(guī)上企業(yè)、62．69％?的高校資源（表?3）。 中小城市發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，擁有的工業(yè)、科教、人才等資源較少，發(fā)展活力較低。計劃經(jīng)濟時期曾依附于中心城市的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)和少數(shù)國有集體企業(yè)，在改制過程中經(jīng)濟斷裂和倒閉，經(jīng)濟實體不斷減少；資金、人才等也因交通改善而被鄰近大城市所虹吸。 東北地區(qū)存在大量特殊類型地區(qū)。具體包括邊境地區(qū)、資源枯竭地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、相對貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等。這些地區(qū)面臨著不同程度的發(fā)展困境，并成為東北發(fā)展的短板地區(qū)?。

東北地區(qū)振興理念

新形勢與新要求

新形勢。21世紀(jì)以來，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的巨變對東北地區(qū)的未來發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。 軟環(huán)境日益成為區(qū)域發(fā)展的競爭優(yōu)勢。近年來，中國開始關(guān)注地區(qū)營商環(huán)境的構(gòu)建，先后出臺了一系列指導(dǎo)意見與措施，各地區(qū)、各部門持續(xù)推進(jìn)“放管服”等改革。加強營商環(huán)境的建設(shè)成為東北地區(qū)的重要任務(wù)。 以發(fā)達(dá)國家為核心的智能化工業(yè)革命成為區(qū)域轉(zhuǎn)型升級的驅(qū)動力。德國在《德國?2020?高技術(shù)戰(zhàn)略》中提出“工業(yè)?4．0”，2015?年法國出臺了“工業(yè)化新法國?II”。這為東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了歷史機遇。 生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的新階段。重點是改變以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向的國土開發(fā)模式，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。十九大報告提出加快生態(tài)文明體制改革，推動美麗中國建設(shè)。 2002?年以來，國家各部門圍繞歷史遺留問題相繼出臺了若干政策。這為東北地區(qū)解決“企業(yè)辦社會”“廠辦大集體”等歷史遺留問題提供了機遇。 主體功能區(qū)是中國對國土進(jìn)行空間管治的新途徑。在東北地區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等各類國家級功能區(qū)均有分布，除此之外，還包括省級層面的各類功能區(qū)。這成為東北地區(qū)空間管制的總體框架。

新要求。隨著發(fā)展環(huán)境變化，國家對東北地區(qū)提出了新要求，這影響了“十四五”期間東北地區(qū)的定位與建設(shè)任務(wù)。 2018?年，習(xí)近平總書記提出新時代下東北振興是全面振興、全方位振興。這表明東北地區(qū)要推動經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、體制機制、開放創(chuàng)新、營商環(huán)境、社會事業(yè)等各方面、各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)振興。 東北地區(qū)是國土開發(fā)的重要板塊，對全國發(fā)展、生態(tài)文明與國防建設(shè)及地緣政治均具有戰(zhàn)略意義。2018?年，習(xí)近平總書記指出東北地區(qū)在維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位方面發(fā)揮著十分重要的作用，關(guān)乎國家發(fā)展大局。 深度開發(fā)是東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要短板。2016?年，習(xí)近平總書記指出東北地區(qū)要以“油頭化尾”“煤頭電尾”“煤頭化尾”“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手。這要求東北地區(qū)按照“五頭五尾”的思路，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，向資源開發(fā)和精深加工發(fā)展。 生態(tài)資源成為東北轉(zhuǎn)型的重要財富。2016?年，習(xí)近平總書記提出“綠水青山是金山銀山，黑龍江的冰天雪地也是金山銀山”。這要求東北地區(qū)推動生態(tài)優(yōu)勢→產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢→經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

重大關(guān)系與矛盾

東北作為重要的區(qū)域板塊，其發(fā)展需要協(xié)調(diào)處理部分重大關(guān)系與矛盾。東北地區(qū)的發(fā)展不僅是地方發(fā)展的訴求，也是國家發(fā)展的戰(zhàn)略安排，甚至東北亞繁榮的關(guān)鍵。東北地區(qū)的振興發(fā)展在遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，必須妥善處理國家戰(zhàn)略與地方訴求的關(guān)系，基于國家任務(wù)，兼顧地方發(fā)展，綜合考慮各方面和各個領(lǐng)域及周邊國家的訴求。東北地區(qū)的城市發(fā)展存在中心城市與中小城市的明顯差距。前者過度集聚了區(qū)域發(fā)展的各類資源，后者資源要素支撐不足。東北地區(qū)需要妥善處理這兩類城市的關(guān)系，合理布局資源要素。東北地區(qū)需妥善開發(fā)均衡發(fā)展。東北地區(qū)是已經(jīng)歷過大規(guī)模工業(yè)化和城市化的地區(qū)，理論上屬于成熟發(fā)展階段而采取均衡發(fā)展戰(zhàn)略，但現(xiàn)實又處于低迷發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此需要妥善處理集聚開發(fā)與均衡發(fā)展。東北地區(qū)須關(guān)注公平與效率的關(guān)系，合理處理經(jīng)濟發(fā)展與社會民生的關(guān)系。作為典型的老工業(yè)基地，工業(yè)生產(chǎn)是主要的經(jīng)濟活動，但改革開放以來社會民生成為其發(fā)展“短板”。

東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要點

總體思路

東北地區(qū)不僅在過去70?多年中，為中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出巨大貢獻(xiàn)，而且在未來建設(shè)中仍居于不可替代的戰(zhàn)略地位。東北地區(qū)是全國實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最困難的地區(qū)，要立足全國和東北亞視野，堅持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，聚焦全方位問題和長期問題，通過發(fā)展格局的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的積極培育，把東北地區(qū)建成高品質(zhì)國土和高福祉生活的家園，為東北地區(qū)迎接未來產(chǎn)業(yè)科技革命塑造戰(zhàn)略儲備空間。

“十四五”時期，東北地區(qū)的振興發(fā)展要圍繞“一個核心、五個戰(zhàn)略”，實施“三力并行、三生并推”。東北地區(qū)要在全國甚至東北亞發(fā)展格局中審視其比較優(yōu)勢，以高質(zhì)量發(fā)展為核心，實施“五個安全”戰(zhàn)略，推動提升發(fā)展活力、內(nèi)生動力與區(qū)域競爭力“三力”并行，堅持生態(tài)、生活和生產(chǎn)“三生”發(fā)展并行推進(jìn)，聚焦推動國土開發(fā)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體制機制改革、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、社會和諧、環(huán)境改善、創(chuàng)新發(fā)展等重點建設(shè)任務(wù)，形成各部門、各領(lǐng)域、各地區(qū)的系統(tǒng)化振興發(fā)展。

生態(tài)保護(hù)路徑

堅持生態(tài)優(yōu)先，按照生態(tài)分區(qū)，聚焦森林、草原、濕地、黑土等生態(tài)要素與生態(tài)系統(tǒng)，各施其策，打造東北生態(tài)安全屏障體系。草原保護(hù)始終是東北地區(qū)的重要任務(wù)。大興安嶺至陰山北麓以西地區(qū)，覆蓋呼倫貝爾草原、科爾沁草原、錫林郭勒草原。該地區(qū)要結(jié)合平衡草畜、禁牧休牧輪牧制度，合理轉(zhuǎn)移人口，降低人口分布密度、活動強度，減少人類對草原的干擾壓力。農(nóng)牧交錯地帶堅持以牧促農(nóng)。通過退耕還草減少耕地數(shù)量，鼓勵發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)和雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，壓減草甸低洼地區(qū)的農(nóng)業(yè)種植，恢復(fù)自然草場與自然植被，減少經(jīng)濟作物采伐帶來的季節(jié)性風(fēng)沙影響。加快大、小興安嶺和長白山森林生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。完善天然林保護(hù)制度，加強森林撫育與保護(hù)，提高水源涵養(yǎng)功能。同時，優(yōu)化協(xié)調(diào)各種功能，引導(dǎo)森林資源合理利用，合理發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)和森林旅游，妥善解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)生活。加強黑土地資源保護(hù)。在三江平原、松嫩平原恢復(fù)提高黑土地生產(chǎn)能力，為維系國家商品糧基地穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)提供生態(tài)保障。保護(hù)各類濕地、湖泊。重點保護(hù)三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)，遏制濕地生態(tài)系統(tǒng)萎縮趨勢。

高質(zhì)量發(fā)展路徑

根據(jù)資源環(huán)境承載力與比較優(yōu)勢，優(yōu)化東北地區(qū)國土開發(fā)空間格局，積極培育新增長空間，加快發(fā)展新生產(chǎn)業(yè)。以開放促開發(fā)、促振興、促發(fā)展，進(jìn)行發(fā)展格局的戰(zhàn)略性調(diào)整。把東北地區(qū)分為兩大板塊：面向東北亞地區(qū)，做大做強哈爾濱，培育東北中心城市，增強國際化功能，打造為東北亞次區(qū)域的國際合作交流中心；以沈陽為中心引領(lǐng)遼中南城市群發(fā)展，積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展，聯(lián)動山東半島城市群，共同打造具有世界意義的環(huán)渤海都市連綿區(qū)。堅持創(chuàng)新驅(qū)動，創(chuàng)建具有東北特色的創(chuàng)新體系。依托豐富的大學(xué)科教資源，加快建設(shè)國家級科技創(chuàng)新中心，激活計劃經(jīng)濟時期國企各類科研設(shè)計研究院，帶動國有企業(yè)發(fā)展，加大創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化，活化區(qū)域發(fā)展動能。依托農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等各類資源，加強生物技術(shù)與綠色制造技術(shù)應(yīng)用。推動資源精深加工，完善產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展集生態(tài)農(nóng)業(yè)、生物醫(yī)藥、食品等于一體的大生物產(chǎn)業(yè)，建設(shè)為普惠中小城市、普惠城鄉(xiāng)、普惠政府的大產(chǎn)業(yè)。以此，鞏固戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。以培育戰(zhàn)略儲備空間為目標(biāo)，推動收縮性城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。加強人居環(huán)境建設(shè)，改善城市風(fēng)貌與營商環(huán)境，建設(shè)低生活成本、生活安逸性較高、發(fā)展空間較大的宜居宜業(yè)城市，為未來抓住新產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇奠定基礎(chǔ)。

東北地區(qū)是典型的衰退型老工業(yè)基地，其振興發(fā)展對實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大支撐作用。東北地區(qū)的振興發(fā)展以來，先后形成了局部試點、全域推行和全域應(yīng)急等階段，取得了豐富經(jīng)驗。目前，東北地區(qū)仍面臨營商環(huán)境較差、創(chuàng)新驅(qū)動較弱、新興產(chǎn)業(yè)滯后、資源外流、城鎮(zhèn)差距等新問題。當(dāng)前營商環(huán)境成為區(qū)域發(fā)展的競爭優(yōu)勢，隨著智能化工業(yè)革命開始啟動，主體功能區(qū)成為中國實施國土管制的主要途徑。國家也對東北地區(qū)在新時代下的發(fā)展提出了新要求。

“十四五”期間，東北地區(qū)必須妥善處理國家戰(zhàn)略與地方訴求、中心城市與中小城市、經(jīng)濟發(fā)展與社會民生等重大關(guān)系與矛盾；堅持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，聚焦全方位問題和長期問題，實施發(fā)展格局的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)亮點的積極培育，重點是通過降低草原人類活動壓力、調(diào)整農(nóng)牧交錯帶發(fā)展方式、保護(hù)森林和黑土等途徑加強生態(tài)保護(hù)；通過把哈爾濱打造為東北亞國際合作交流中心、以沈陽為中心推動遼中南城市群打造環(huán)渤海都市連綿區(qū)、推動收縮性城市宜產(chǎn)宜業(yè)、宜居宜游建設(shè)等途徑優(yōu)化空間格局；通過國家級科技創(chuàng)新中心建設(shè)激活各類要素、整合資源，構(gòu)建大生物產(chǎn)業(yè)等途徑推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。以此，把東北地區(qū)建成高質(zhì)量的國土空間和生活家園，為東北地區(qū)迎接未來產(chǎn)業(yè)科技革命塑造戰(zhàn)略儲備空間。（作者：王成金 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源所研究員；李緒茂、謝永順、 陳沛然、 徐 勇，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所?！吨袊茖W(xué)院院刊》供稿 ）

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