中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng)訊  基礎(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的動(dòng)力之源。基礎(chǔ)研究的根本使命是探索未知的科學(xué)規(guī)律，構(gòu)建科學(xué)知識(shí)體系，其發(fā)展水平?jīng)Q定一個(gè)國(guó)家科技創(chuàng)新的深度和廣度。沒(méi)有高水平的基礎(chǔ)研究的持續(xù)支撐，就難以產(chǎn)生原始創(chuàng)新突破，以及形成系統(tǒng)的核心技術(shù)體系。高水平基礎(chǔ)研究已經(jīng)成為我國(guó)躋身世界科技強(qiáng)國(guó)的必要條件，也是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的根本動(dòng)力和發(fā)展源泉。

世界科技強(qiáng)國(guó)首先是基礎(chǔ)研究強(qiáng)國(guó)。我國(guó)科技雖然近年來(lái)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是目前距離基礎(chǔ)研究強(qiáng)國(guó)目標(biāo)仍有較大差距?！爱?dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局”，在新的發(fā)展格局下加強(qiáng)基礎(chǔ)研究已經(jīng)成為提高我國(guó)原始性創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的重要戰(zhàn)略途徑。因此，需要持續(xù)跟蹤國(guó)際科技強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)研究發(fā)展與治理體系，為提升我國(guó)基礎(chǔ)研究能力營(yíng)造良好的制度環(huán)境，以更好應(yīng)對(duì)國(guó)際新競(jìng)爭(zhēng)新態(tài)勢(shì)。

基礎(chǔ)研究是美國(guó)高科技經(jīng)濟(jì)的命脈。作為世界科技強(qiáng)國(guó)，二戰(zhàn)后美國(guó)的基礎(chǔ)研究一直保持強(qiáng)勁的引領(lǐng)勢(shì)頭。截至2021 年，美國(guó)一共獲得了400 個(gè)諾貝爾獎(jiǎng)，在世界科技強(qiáng)國(guó)中遙遙領(lǐng)先。而美國(guó)的眾多研究型大學(xué)和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的基礎(chǔ)研究水平也始終引領(lǐng)全球，成為美國(guó)作為世界科技強(qiáng)國(guó)及其國(guó)家創(chuàng)新體系的基石。

值得注意的是，美國(guó)在二戰(zhàn)后建立了明確的法律和政策制度體系來(lái)支持基礎(chǔ)研究，法治性特征成為美國(guó)國(guó)家科學(xué)事業(yè)發(fā)展的重要條件，也是其國(guó)家科技政策制度體系的核心。本文系統(tǒng)分析美國(guó)基礎(chǔ)研究的法律治理體系，為我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基礎(chǔ)研究的法律制度建設(shè)提供域外經(jīng)驗(yàn)借鑒。 

美國(guó)研究事業(yè)的發(fā)展歷程

1.初始建立階段（1944—1966 年）

1944 年11 月，美國(guó)羅斯福總統(tǒng)致信科學(xué)研究與發(fā)展辦公室（OSRD）主任萬(wàn)尼瓦爾 ·布什（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“布什”），尋求如何在“和平時(shí)期”有效支持科學(xué)研究。布什在其《科學(xué)——沒(méi)有止境的前沿》（Science: The Endless Frontier）一書(shū)中主張：科學(xué)在滿(mǎn)足美國(guó)經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全和社會(huì)需求方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。布什認(rèn)為科學(xué)研究投入應(yīng)當(dāng)被看作是對(duì)美國(guó)未來(lái)的投資。二戰(zhàn)后美國(guó)科技政策的主題是通過(guò)各種方式支持基礎(chǔ)研究，依據(jù)國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域發(fā)展應(yīng)用研究，促進(jìn)大多數(shù)領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)研究，并對(duì)少數(shù)具有潛在危險(xiǎn)的技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制。該階段的主要特征有3 點(diǎn)。

（1）設(shè)計(jì)并建立支持基礎(chǔ)研究的方式。二戰(zhàn)后，美國(guó)設(shè)立國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）對(duì)基礎(chǔ)研究進(jìn)行資助。NSF 資助時(shí)不區(qū)分研究機(jī)構(gòu)的類(lèi)型，包括私立和公立大學(xué)在內(nèi)的機(jī)構(gòu)均有權(quán)獲得聯(lián)邦基金的資助；NSF 通過(guò)科學(xué)評(píng)議決定是否給予資助。該階段美國(guó)雖然建立了國(guó)家科學(xué)基金用于支持基礎(chǔ)研究，但是規(guī)模很小，并沒(méi)有引起該國(guó)決策者的注意。當(dāng)時(shí)美國(guó)的基礎(chǔ)研究主要由幾個(gè)部門(mén)分別進(jìn)行資助：1946 年成立的海軍研究辦公室（ONR）率先為大學(xué)涉及與海軍任務(wù)有關(guān)的各種主題的基礎(chǔ)研究提供資金，并建立了一項(xiàng)基礎(chǔ)研究支持計(jì)劃；1946 年成立的原子能委員會(huì)（AEC）也提供原子能方面的基礎(chǔ)研究支持，1975 年被劃分為核能管理委員會(huì)和能源研究與開(kāi)發(fā)署（ERDA），后更名為能源部（DOE）；1958 年依據(jù)《國(guó)家航空和太空法》（National Aeronautics and Space Act of 1958）創(chuàng)立了美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA），其以實(shí)驗(yàn)室和國(guó)家航空咨詢(xún)委員會(huì)的組織為核心；美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）作為一個(gè)使命導(dǎo)向機(jī)構(gòu)，為高水平醫(yī)學(xué)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)研究提供重要支持。

（2）“使命導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究”（mission-oriented basic research）是重點(diǎn)。廣泛考慮國(guó)家安全的需求是該階段美國(guó)科學(xué)政策的重點(diǎn)，國(guó)防、空間科學(xué)等研究是這一時(shí)期關(guān)注的焦點(diǎn)。美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)的相關(guān)研究工作主要集中在聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室等大型機(jī)構(gòu)，且政府本身就是最終產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)者或消費(fèi)者。

（3）沒(méi)有國(guó)家科學(xué)政策、技術(shù)商業(yè)化政策。美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)部沒(méi)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定或執(zhí)行國(guó)家科學(xué)政策，美國(guó)國(guó)會(huì)也沒(méi)有常設(shè)委員會(huì)專(zhuān)門(mén)討論科學(xué)政策問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)機(jī)制可有效刺激創(chuàng)新活動(dòng)，美國(guó)的工業(yè)制造實(shí)力能確保研究成果快速市場(chǎng)化，美國(guó)政府認(rèn)為技術(shù)商業(yè)化的最佳政策就是沒(méi)有任何政策。因此，美國(guó)聯(lián)邦政府支持的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的商業(yè)化被認(rèn)為是自發(fā)實(shí)現(xiàn)的。

2.停滯階段（1966 年—20 世紀(jì)70 年代末）

該階段由于美國(guó)深陷民權(quán)運(yùn)動(dòng)，以及工業(yè)化負(fù)面后果的出現(xiàn)，使得科學(xué)的信念受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，相應(yīng)地，基礎(chǔ)研究能否有效解決美國(guó)面臨的問(wèn)題也受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

（1）政府減少了對(duì)基礎(chǔ)研究的資助。一方面，政治家和公眾要求基礎(chǔ)研究投資必須迅速產(chǎn)生回報(bào)；另一方面，投入減少致使科學(xué)家群體之間的分歧越來(lái)越大。1970 年《曼斯菲爾德修正案》第203 條規(guī)定，該法案授權(quán)撥款的任何資金只能用于與軍事功能直接相關(guān)的研究。該法案引起廣泛關(guān)注，此后美國(guó)科學(xué)委員會(huì)呼吁各個(gè)聯(lián)邦使命機(jī)構(gòu)（mission agencies）增加對(duì)基礎(chǔ)研究的支持。

（2）技術(shù)商業(yè)化政策獲得關(guān)注。由于從基礎(chǔ)研究到實(shí)際應(yīng)用并沒(méi)有自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，技術(shù)商業(yè)化政策開(kāi)始得到關(guān)注。1965 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家技術(shù)服務(wù)法案》（The State Technical Services Act），該法案強(qiáng)調(diào)了行業(yè)、大學(xué)和州政府之間的技術(shù)信息交流和咨詢(xún)。

（3）將科學(xué)技術(shù)發(fā)展置于公共管控的視角。公眾懷疑不受審查（uncheck）的科技發(fā)展是否合理，認(rèn)為研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)闡明其社會(huì)目的。1972 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)建立技術(shù)評(píng)估辦公室（OTA），以審查技術(shù)的快速發(fā)展。OTA 的建立代表了美國(guó)聯(lián)邦政府應(yīng)對(duì)全球技術(shù)變革的嘗試，科學(xué)技術(shù)的公共管控視角是美國(guó)科學(xué)政策在這一時(shí)期的典型特征。

（4）加強(qiáng)政府政策協(xié)調(diào)及一致性而設(shè)立科學(xué)技術(shù)政策辦公室。1976 年，美國(guó)《國(guó)家科學(xué)技術(shù)政策、組織和優(yōu)先權(quán)法案》獲得通過(guò)。該法案對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦政府在科學(xué)、技術(shù)和工程領(lǐng)域的工作進(jìn)行審查，并賦予了科學(xué)技術(shù)政策辦公室（OSTP）廣泛的授權(quán)。OSTP 的職責(zé)是就美國(guó)聯(lián)邦政府的主要政策開(kāi)展科學(xué)技術(shù)分析和判斷，為總統(tǒng)決策提供建議。自此，OSTP 成為給美國(guó)總統(tǒng)提供國(guó)家科技政策建議的部門(mén)。

3.加速發(fā)展階段（20 世紀(jì)80 年代—90 年代中后期）

（1）對(duì)基礎(chǔ)研究的信念恢復(fù)，對(duì)基礎(chǔ)研究的資助成為國(guó)家優(yōu)先戰(zhàn)略?；A(chǔ)科學(xué)研究被認(rèn)為是該時(shí)期美國(guó)整個(gè)科學(xué)事業(yè)的中心支柱，因此需要恢復(fù)高水平的聯(lián)邦政府支持。該時(shí)期，盡管在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如1979—1982 年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究的投資仍然堅(jiān)持以年均通脹調(diào)整率的速度增長(zhǎng)了4.4%。

（2）美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室再次受到重視。美國(guó)聯(lián)邦政府資助的研究中有很大部分由國(guó)家實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行，包括 DOE 管轄下的17 家實(shí)驗(yàn)室，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)大型科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量投資。作為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行面向國(guó)家戰(zhàn)略需求的長(zhǎng)期科學(xué)、技術(shù)和實(shí)踐研究任務(wù)，提供大縱深的基礎(chǔ)研究和世界一流實(shí)驗(yàn)設(shè)施。此類(lèi)實(shí)驗(yàn)室的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更多反映出資助機(jī)構(gòu)的意愿——面向重大基礎(chǔ)科學(xué)或應(yīng)用技術(shù)，其研究隊(duì)伍主要由一流專(zhuān)業(yè)的科學(xué)家和工程師組成。

（3）政府開(kāi)始尋求科技政策共識(shí)。美國(guó)在20 世紀(jì)80 年代面臨著異常復(fù)雜的形勢(shì)，包括政府財(cái)政赤字、經(jīng)濟(jì)衰退和國(guó)防開(kāi)支增加等。同時(shí)，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，多個(gè)學(xué)科發(fā)展資金需求的增大，以及計(jì)算和信息科學(xué)革命的到來(lái)，進(jìn)一步增加了科技政策決策復(fù)雜性，使得在更廣泛范圍內(nèi)科技政策共識(shí)的達(dá)成至關(guān)重要，而 OSTP 在此過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。

（4）注重技術(shù)創(chuàng)新政策。從20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始，美國(guó)出現(xiàn)了一批典型的高科技園區(qū)，如波士頓附近的128 號(hào)公路、斯坦福大學(xué)附近的硅谷等。依據(jù)1980 年的《史蒂文森-維德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》（Wydler Technology Innovation Act），美國(guó)商務(wù)部設(shè)立了工業(yè)試驗(yàn)技術(shù)辦公室，其為大學(xué)工業(yè)技術(shù)新中心提供財(cái)政資助，美國(guó)商務(wù)部同時(shí)要求國(guó)家實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)技術(shù)轉(zhuǎn)移的責(zé)任。1980 年《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）就美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資助大學(xué)和其他非營(yíng)利組織產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行權(quán)利下放，積極鼓勵(lì)技術(shù)轉(zhuǎn)移。1981年通過(guò)的《大學(xué)和小企業(yè)專(zhuān)利法》（The University and Small Business Patent Act）和1982 年通過(guò)的《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》（The Small Business Innovation Development Act）為美國(guó)小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新掃清了制度障礙。1981?年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅法》（The Economic Recovery Tax Act of 1981）第211 條規(guī)定了23% 的研發(fā)抵扣稅，以及向大學(xué)捐贈(zèng)科學(xué)設(shè)備提供稅收抵免。1986 年美國(guó)通過(guò)《聯(lián)邦政府技術(shù)轉(zhuǎn)移法案》（The TechnologyTransfer Act of 1986）以更好地促進(jìn)美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室技術(shù)商業(yè)化。

4.穩(wěn)定發(fā)展階段（21?世紀(jì)初至今）

（1）基礎(chǔ)研究投入結(jié)構(gòu)變化。美國(guó)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)來(lái)源包括：政府（聯(lián)邦和州）、產(chǎn)業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)研究方面的投入實(shí)際上有所下降。研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）投資中，政府的份額從2/3 減少到1/3，產(chǎn)業(yè)（industry）投入份額從1/3 增加到了2/3。由于需要應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的壓力，產(chǎn)業(yè)更多投入到開(kāi)發(fā)上，而較少關(guān)注研究——貝爾實(shí)驗(yàn)室的衰落就是典型的例子。

（2）科技政策治理結(jié)構(gòu)趨于完善。在行政部門(mén)，美國(guó)白宮建立了國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）。該委員會(huì)由總統(tǒng)主持，成員包括各研究機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人（包括 NSF、NIH 和 NIST 等機(jī)構(gòu)），其目的是協(xié)調(diào)跨部門(mén)科技政策。在國(guó)會(huì)方面，也形成了解決國(guó)家科技問(wèn)題和與總統(tǒng)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制。其中，技術(shù)評(píng)估局（OTA）就復(fù)雜科學(xué)技術(shù)問(wèn)題向國(guó)會(huì)成員提供權(quán)威性意見(jiàn)；該機(jī)構(gòu)對(duì)于美國(guó)科技立法決策產(chǎn)生重要影響。此外，國(guó)會(huì)研究服務(wù)局（CRS）設(shè)有資源、科學(xué)和技術(shù)部門(mén)，為國(guó)會(huì)成員和委員會(huì)提供政策分析的工作。

（3）構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的研究生態(tài)系統(tǒng)。2007 年《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》出臺(tái)（2010 年重新授權(quán)），授權(quán)聯(lián)邦政府在物理、數(shù)學(xué)和工程基礎(chǔ)研究方面的實(shí)際投資增加1 倍。通過(guò)改革國(guó)家的稅收、專(zhuān)利、移民政策來(lái)重建競(jìng)爭(zhēng)性研究生態(tài)系統(tǒng)等。2009 年《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》（ARRA）進(jìn)一步恢復(fù)了政府對(duì)基礎(chǔ)研究的投資承諾。當(dāng)前，美國(guó)研究事業(yè)具備以下4 個(gè)特征：①研究系統(tǒng)是分散的、多元化的，有各種各樣的研究人員、研究機(jī)構(gòu)和資助機(jī)構(gòu)。②研究系統(tǒng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，要求研究人員和組織為資金、人才、職位、出版物和其他獎(jiǎng)勵(lì)而競(jìng)爭(zhēng)。③研究系統(tǒng)由精英管理，通過(guò)同行評(píng)議進(jìn)行質(zhì)量控制，給予具備競(jìng)爭(zhēng)力的申請(qǐng)人以資助。④研究事業(yè)允許風(fēng)險(xiǎn)存在，直面研究可能失敗的前景。這種復(fù)雜性和活力是美國(guó)研究事業(yè)取得成功的基礎(chǔ)。

美國(guó)基礎(chǔ)研究體系——?jiǎng)討B(tài)高效的復(fù)雜系統(tǒng)

1.基礎(chǔ)研究資助體系

美國(guó)有20 多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資助科學(xué)研究，其中前六大機(jī)構(gòu)包括 DOE、美國(guó)國(guó)防部（DOD）、NIH、NSF、NASA、美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）。這六大機(jī)構(gòu)都資助研究事業(yè)，包括基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。2020 年主要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資助研究的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成情況見(jiàn)圖1。其中，NIH 支持醫(yī)學(xué)、生物學(xué)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，DOE 則是美國(guó)物理學(xué)研究的最大支持者，NASA 主要資助航空和空間基礎(chǔ)研究，NSF 資助除了醫(yī)學(xué)之外的其他基礎(chǔ)研究。上述支持基礎(chǔ)研究的機(jī)構(gòu)中，除了 NSF，其他機(jī)構(gòu)皆為使命導(dǎo)向型研究機(jī)構(gòu)。

綜合相關(guān)研究，本文認(rèn)為，美國(guó)聯(lián)邦政府資助科學(xué)發(fā)展的基本模式有2 種：以使命導(dǎo)向型研究機(jī)構(gòu)為主體的中央集中管理和資助模式，以科學(xué)家自由探索為主的 NSF 資助模式。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室系統(tǒng)/聯(lián)邦研究中心是使命導(dǎo)向型研究機(jī)構(gòu)的主要載體，使命導(dǎo)向型研究機(jī)構(gòu)資助部分基礎(chǔ)研究。NSF 則負(fù)責(zé)整個(gè)基礎(chǔ)科學(xué)事業(yè)的健康發(fā)展，并填補(bǔ)針對(duì)任務(wù)導(dǎo)向型研究的資金缺口。

就基礎(chǔ)研究的法律制度而言，美國(guó)相應(yīng)制度包括基礎(chǔ)研究資助機(jī)構(gòu)設(shè)立、基礎(chǔ)研究成果商業(yè)化的基本制度（表?1）。

2.基礎(chǔ)研究布局

美國(guó)基礎(chǔ)研究聚焦于國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)需求，其基礎(chǔ)研究分為自由探索型和使命導(dǎo)向型2 類(lèi)。自由探索型基礎(chǔ)研究由知識(shí)生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)，以知識(shí)的增長(zhǎng)為目標(biāo)，該類(lèi)研究主要通過(guò) NSF 進(jìn)行資助。使命導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究需廣泛考慮國(guó)家安全、社會(huì)發(fā)展等需求，研究工作主要集中在大型部門(mén)或機(jī)構(gòu)，以政府研究機(jī)構(gòu)及國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為載體；某些情況下，政府本身就是最終產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)者或消費(fèi)者。使命導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究的實(shí)質(zhì)意味著作為整體的研究系統(tǒng)不會(huì)受到不同類(lèi)別研究之間嚴(yán)格界限的不利影響，最終是由用戶(hù)需求推動(dòng)，而不是知識(shí)生產(chǎn)者驅(qū)動(dòng)的。就基礎(chǔ)研究布局來(lái)說(shuō)，NSF主要面向自由探索基礎(chǔ)研究進(jìn)行資助；美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室主要承擔(dān)使命導(dǎo)向基礎(chǔ)研究，其資金主要來(lái)源于國(guó)會(huì)撥款；大學(xué)則是基礎(chǔ)研究的智力來(lái)源及保障力量。

（1）NSF——在塑造美國(guó)國(guó)家研究工作中起著重要核心作用。NSF 最具變革性的成果是推動(dòng)美國(guó)大學(xué)與聯(lián)邦政府之間建立了牢固的研究伙伴關(guān)系。通過(guò)基礎(chǔ)研究資助形式，使得這種研究伙伴關(guān)系得以長(zhǎng)期存在。此外，NSF 負(fù)責(zé)整個(gè)基礎(chǔ)科學(xué)事業(yè)的健康發(fā)展，負(fù)責(zé)在各個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)踐中覆蓋廣泛的國(guó)家意圖，并填補(bǔ)了針對(duì)那些使命導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究的資金缺口，從而確保基礎(chǔ)研究的高質(zhì)量，保持戰(zhàn)略性研究投入的增長(zhǎng)。

（2）美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室——與美國(guó)國(guó)家安全利益緊密相連。二戰(zhàn)期間及其后，大部分美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)資助的研發(fā)項(xiàng)目是由國(guó)家實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)，包括直屬于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室，如 DOE 國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、NIH 內(nèi)部實(shí)驗(yàn)室、NASA 中心，以及其他在大學(xué)和非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)設(shè)立但為政府服務(wù)的聯(lián)邦資助型研發(fā)中心。美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的研究任務(wù)及活動(dòng)，尤其是受 DOD 和 DOE 資助的研發(fā)活動(dòng)都與美國(guó)國(guó)家安全利益緊密相連。美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的組織模式是問(wèn)題驅(qū)動(dòng)型的，為復(fù)雜性、多學(xué)科、長(zhǎng)時(shí)間跨度的科學(xué)挑戰(zhàn)而進(jìn)行研究，往往跨越基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的界限。

（3）研究型大學(xué)——美國(guó)基礎(chǔ)研究體系的核心支柱之一。在治理理念中，研究型大學(xué)應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)體（organic），而非一個(gè)機(jī)械體（mechanism）。美國(guó)高水平基礎(chǔ)研究不僅得益于美國(guó)大學(xué)里規(guī)范化的教育和研究訓(xùn)練，還受益于外來(lái)移民、合作伙伴關(guān)系、支持性的研究環(huán)境，以及研究人員與他人建立的合作網(wǎng)絡(luò)——國(guó)際學(xué)術(shù)合作成為一種越來(lái)越重要的機(jī)制。此外，高水平的基礎(chǔ)研究還需要多個(gè)科學(xué)領(lǐng)域的齊頭并進(jìn)發(fā)展。真正具有變革性的科技革命通常取決于多個(gè)領(lǐng)域的研究突破，一流研究人員需要具備廣泛的專(zhuān)業(yè)知識(shí)才容易產(chǎn)生原創(chuàng)性科學(xué)發(fā)現(xiàn)。

3.基礎(chǔ)研究組織管理模式

（1）從美國(guó)基礎(chǔ)研究體系的發(fā)展歷程看，基礎(chǔ)研究已經(jīng)演變成一個(gè)高度復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)。①具有分散化、多元化特征。例如，NSF 設(shè)立面向各大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)的自由探索資助項(xiàng)目；DOE 科學(xué)辦公室也是進(jìn)行基礎(chǔ)研究資助的機(jī)構(gòu)，每年通過(guò)撥款就核物理、基礎(chǔ)能源科學(xué)等領(lǐng)域的自由探索研究進(jìn)行資助；NIH 也是醫(yī)學(xué)、生物學(xué)領(lǐng)域自由探索基礎(chǔ)研究的重要資助者。②基礎(chǔ)研究的支持兼具有穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性。其中，任務(wù)導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究往往是穩(wěn)定性的資助；而自由探索基礎(chǔ)研究往往是競(jìng)爭(zhēng)性的，研究人員和組織需要為資助項(xiàng)目開(kāi)展激烈的競(jìng)爭(zhēng)。例如，NSF 通過(guò)兩輪評(píng)審才能給予資助，即由初步審查小組（IRG）或科學(xué)審查小組（SRG）進(jìn)行初步評(píng)審和由國(guó)家咨詢(xún)委員會(huì)進(jìn)行第二級(jí)評(píng)審。③寬容的基礎(chǔ)研究資助制度。基礎(chǔ)研究資助允許失敗，積極爭(zhēng)取潛在的巨大回報(bào)。這種復(fù)雜性和活力是美國(guó)基礎(chǔ)研究取得成功的基礎(chǔ)。

（2）基礎(chǔ)研究嵌入并適應(yīng)全球化進(jìn)程的激烈競(jìng)爭(zhēng)。由于基礎(chǔ)研究的特殊性，美國(guó)聯(lián)邦政府有責(zé)任穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究，以確保研究人員得到充分支持并在全球前沿領(lǐng)域開(kāi)展工作。例如，DOE 提供了大量資金支持涉及與英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞和日本的科學(xué)家進(jìn)行的重大合作項(xiàng)目等。

簡(jiǎn)言之，強(qiáng)大的基礎(chǔ)研究事業(yè)需要穩(wěn)定可靠的公共投資，以維持持續(xù)不斷的科學(xué)成果產(chǎn)出，確保兼顧國(guó)家近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這一制度安排可能需要數(shù)年，甚至數(shù)十年來(lái)布局；相關(guān)投資必須廣泛地分布在所有主要的科學(xué)領(lǐng)域，而不僅僅是那些可以預(yù)見(jiàn)直接或短期經(jīng)濟(jì)利益的領(lǐng)域。

4.基礎(chǔ)研究事業(yè)有力支撐創(chuàng)新

基礎(chǔ)研究，尤其是自由探索基礎(chǔ)研究主要是為了獲得有關(guān)現(xiàn)象的新知識(shí)，并不考慮具體的應(yīng)用或用途。而創(chuàng)新則是商業(yè)導(dǎo)向的，基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新之間存在鴻溝。因此，美國(guó)聯(lián)邦政府在近10多年來(lái)出臺(tái)了一系列政策以解決研究系統(tǒng)和創(chuàng)新系統(tǒng)相分離所造成的科學(xué)研究與現(xiàn)實(shí)需求脫離的問(wèn)題。

（1）美國(guó)聯(lián)邦政府注意特別資助研究與開(kāi)發(fā)的結(jié)合點(diǎn)。這有助于彌合研究與開(kāi)發(fā)之間的差距，促進(jìn)有效創(chuàng)新。2008 年《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》中明確了對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)研究的投入。此外，很多政府計(jì)劃為概念驗(yàn)證階段提供資金支持。例如，NSF 設(shè)立的 I-Corps 計(jì)劃、NIH 的 I-Corps 計(jì)劃都是集中在研究到開(kāi)發(fā)的交接上的資助。

（2）促進(jìn)《拜杜法案》的進(jìn)一步完善。美國(guó)創(chuàng)新系統(tǒng)中，大學(xué)與工業(yè)創(chuàng)新之間的聯(lián)系依賴(lài)于許多不同的渠道，其中包括對(duì)學(xué)生的培訓(xùn)、教師咨詢(xún)、研究進(jìn)展的發(fā)表及行業(yè)資助的研究等，這些通道并行運(yùn)轉(zhuǎn)且相互依賴(lài)。始于1980 年的所謂“拜杜時(shí)代”擴(kuò)大并維持了這種接觸?！敖?jīng)濟(jì)利益而非科學(xué)利益是美國(guó)《拜杜法案》的關(guān)注點(diǎn)?！薄栋荻欧ò浮穼⒇?cái)政資助形成的研究成果產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)賦予大學(xué)，有效促進(jìn)了美國(guó)大學(xué)的技術(shù)轉(zhuǎn)移工作。

（3）加強(qiáng)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室技術(shù)轉(zhuǎn)移。美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室是由聯(lián)邦財(cái)政資助的，相關(guān)研究成果理應(yīng)為公眾提供更好的服務(wù)。盡管?chē)?guó)家實(shí)驗(yàn)室的目標(biāo)是服務(wù)于獨(dú)特的國(guó)家任務(wù)，并不為私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)。但是，聯(lián)邦政府資助的科學(xué)研究成果，可以在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮積極作用。當(dāng)前，美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室與行業(yè)合作的動(dòng)力仍然較為薄弱，國(guó)家實(shí)驗(yàn)室文化與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不太兼容；國(guó)家實(shí)驗(yàn)室與市場(chǎng)關(guān)系相對(duì)薄弱，將國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)研究成果轉(zhuǎn)化到市場(chǎng)的渠道和途徑仍在不斷的探索中。

基礎(chǔ)研究項(xiàng)目管理中的法律治理制度

基于研究過(guò)程的美國(guó)基礎(chǔ)研究法律監(jiān)管框架見(jiàn)表?2。

（1）資助形式及目標(biāo)。美國(guó)對(duì)不同基礎(chǔ)研究類(lèi)型采取不同的資助協(xié)議?！白杂商剿骰A(chǔ)研究”采取“授予”（grant）協(xié)議，使命導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究采用“合同”（contract）形式，二者核心區(qū)別在于法律性質(zhì)及目標(biāo)完全不同。“授予”協(xié)議意味著研究主要是為了公共利益的性質(zhì)，政府沒(méi)有獲得任何在傳統(tǒng)契約意義上可測(cè)量的、有形的利益，并且也并不要求項(xiàng)目保證成功。而“合同”主要是政府為了實(shí)現(xiàn)直接利益而與研究者簽訂的合同，受到合同法的規(guī)制，并且要求研究有具體結(jié)果。此外，尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，自由探索基礎(chǔ)研究和使命導(dǎo)向基礎(chǔ)研究的區(qū)分與相關(guān)的支持機(jī)構(gòu)性質(zhì)并不等同。例如，NSF 會(huì)除了進(jìn)行“授予”資助外，也會(huì)通過(guò)簽訂“合同”從私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)的商品和服務(wù)。而 NIH 雖然主要開(kāi)展使命導(dǎo)向基礎(chǔ)研究，但是 NIH 每年也都有一部分預(yù)算用于資助 NIH 機(jī)構(gòu)之外的其他大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展自由探索基礎(chǔ)研究。

（2）資助經(jīng)費(fèi)構(gòu)成依據(jù)及審計(jì)制度。從制度出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，NSF 對(duì)自由探索基礎(chǔ)研究進(jìn)行資助主要基于公共政策目的考慮。自由探索基礎(chǔ)研究采用“授予”協(xié)議——該協(xié)議強(qiáng)制要求受資助人接受資助的條件，申請(qǐng)人需要充分了解并接受構(gòu)成“授予”協(xié)議的條件；經(jīng)費(fèi)構(gòu)成主要由直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，經(jīng)費(fèi)必須嚴(yán)格按照法律授權(quán)撥款目的進(jìn)行使用。而使命導(dǎo)向基礎(chǔ)研究簽訂的合同中更多體現(xiàn)的是研究成果導(dǎo)向，充分體現(xiàn)了供需關(guān)系和平等交易理念。因此，相應(yīng)地產(chǎn)生了不同的經(jīng)費(fèi)審計(jì)模式。①被審計(jì)對(duì)象的不同，“授予”主要針對(duì)聯(lián)邦政府資助的非政府組織，“合同”針對(duì)實(shí)施了采購(gòu)行為的政府部門(mén)；②審計(jì)的主體不同，“授予”的審計(jì)主體為獨(dú)立注冊(cè)會(huì)計(jì)師，“合同”的主體為政府總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室；③審計(jì)性質(zhì)不同，“授予”為政府部門(mén)外的社會(huì)審計(jì)，“合同”為政府部門(mén)內(nèi)部的政府審計(jì)。

（3）資助經(jīng)費(fèi)主體責(zé)任?！笆谟琛迸c“合同”最本質(zhì)的區(qū)別在于出資方對(duì)協(xié)議成果的期望不同，由此導(dǎo)致獲得款項(xiàng)的主體需要承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。   ①在“合同”中，獲得款項(xiàng)的一方必須實(shí)現(xiàn)具體結(jié)果和成果，通常要求頻繁報(bào)告，發(fā)起人負(fù)有高度的責(zé)任。如果未能按時(shí)完成商定的結(jié)果或按預(yù)算交付產(chǎn)品，可能會(huì)對(duì)大學(xué)、行政人員或其他相關(guān)人員造成刑事和/或民事訴訟和/或財(cái)務(wù)后果，發(fā)起人需要承擔(dān)一定的責(zé)任。②在“授予”中，執(zhí)行項(xiàng)目或計(jì)劃的受資助組織并不能保證一定成功，“授予”對(duì)于資助款使用確實(shí)會(huì)有一定的規(guī)定，也要求受資助者必須盡心盡力。但一般情況下，項(xiàng)目或計(jì)劃失敗也不會(huì)有任何法律后果。如果受資助者者不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，所需要承擔(dān)的后果是其可能不會(huì)再獲得資助款，但他們不會(huì)因?yàn)槭《艿綉土P。 

基礎(chǔ)研究具有探索性強(qiáng)、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，這使得其本身極其依賴(lài)特定政策、法律及體系等制度安排的支持。作為世界基礎(chǔ)研究強(qiáng)國(guó)，美國(guó)基礎(chǔ)研究的治理過(guò)程中堅(jiān)持法治性的基本特征，其根本目的是保障基礎(chǔ)研究各類(lèi)利益相關(guān)者的權(quán)利和同時(shí)也防止一些機(jī)構(gòu)權(quán)力的濫用；在美國(guó)，基礎(chǔ)研究的利益相關(guān)者被置于一張基于法律的關(guān)系網(wǎng)中，可以通過(guò)調(diào)整法律和規(guī)則去除妨礙相關(guān)創(chuàng)新系統(tǒng)中各組織間無(wú)法有效互動(dòng)的各類(lèi)障礙。美國(guó)基礎(chǔ)研究的法律治理中也體現(xiàn)出差異性、相對(duì)穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)調(diào)整性。體現(xiàn)為對(duì)自由探索性基礎(chǔ)研究和使命導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究進(jìn)行差異化的法律規(guī)制，以保障自由探索基礎(chǔ)研究更加尊重科學(xué)家的自由探索，更好形成研究型大學(xué)與科學(xué)共同體的自治機(jī)制；而同時(shí)給予使命導(dǎo)向型基礎(chǔ)研究能更多的合同自由權(quán)，以更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

面對(duì)基礎(chǔ)研究各群體所表達(dá)利益述求和壓力，美國(guó)通過(guò)立法轉(zhuǎn)型，試圖把可能的沖突轉(zhuǎn)化成政治上可行的制度安排。法律治理體系通過(guò)努力去除相關(guān)的機(jī)制障礙，及時(shí)優(yōu)化、調(diào)整基礎(chǔ)研究與創(chuàng)新系統(tǒng)的關(guān)系，努力形成高效率的基礎(chǔ)研究的組織管理模式。高水平基礎(chǔ)研究的制度安排需要特別重視對(duì)研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)兩者交界點(diǎn)的有力資助，從而彌合研究和開(kāi)發(fā)之間的差距以促進(jìn)持續(xù)的前沿創(chuàng)新。正是由于這些治理制度的逐步建立，使得美國(guó)基礎(chǔ)研究體系能比較有效嵌入并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全球化進(jìn)程，進(jìn)而與全球化的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)一起演變和發(fā)展。

（作者：李玲娟、張暢然，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)  公共政策與管理學(xué)院；余江，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)  公共政策與管理學(xué)院、中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院；《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）

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