張燕雪丹 上海海洋大學副教授 聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織顧問

10月24日，十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了新修訂的《海洋環(huán)境保護法》，自2024年1月1日起施行。《海洋環(huán)境保護法》是中國制定較早的一部環(huán)境保護專門法。其自1982年頒布實施，歷經(jīng)1999年一次修訂，2013年、2016年和2017年三次修正。本次由十三屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會牽頭，是對該法的第二次修訂，也是一次對中國海洋環(huán)境保護制度的全方位調(diào)整，對于中國建設海洋強國，維護海洋權益，實現(xiàn)生態(tài)文明建設及人與自然和諧共生，具有極其重要的意義。

從修訂歷程來看，除1999年修訂外，2016年修正內(nèi)容較多，涉及19項條款，適時增加了諸如海洋生態(tài)保護補償制度、生態(tài)保護紅線制度、環(huán)境影響評價限批等制度，并提高了處罰最高限額。但修訂后很快就有了再次修訂的呼聲，這與2018年后中國海洋環(huán)境治理領域發(fā)生的一些重要變化息息相關，涉及幾方面內(nèi)容：首先，中國海洋治理理念進一步強調(diào)陸海統(tǒng)籌的重要性。黨的十九大提出“堅持陸海統(tǒng)籌、加快建設海洋強國”的戰(zhàn)略任務和有關生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略部署亟需在法律上落地。其次，2018年，國務院機構改革對海洋環(huán)境保護相關的政府分工進行調(diào)整，新組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部在海洋環(huán)境污染防控、海上污染源治理等方面的職能進一步加強，而自然資源部則負責海洋生態(tài)保護的修復工作。另一方面，海警部門經(jīng)全國人大常委會授權承擔海上海洋環(huán)境保護執(zhí)法工作。這些變化亟待在法律中予以明確。第三，一些關鍵制度，如海洋環(huán)境保護目標責任制、重點海域綜合治理、排污許可制度等都需要通過修訂在上位法予以明確。最后，通過法律完善海洋生態(tài)補償機制和生態(tài)環(huán)境損害賠償機制、建立健全海洋生態(tài)環(huán)境訴訟體制機制的需求不斷增強。

從最終文本來看，本次《海洋環(huán)境保護法》修訂很好地回應了上述需求。盡管并未在篇章布局上進行大幅度調(diào)整，但在每章條款布局和內(nèi)容方面修訂較多。修訂亮點包括：

一是將“陸海統(tǒng)籌、綜合治理”作為重要基本原則提出，將“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動”作為海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度的基本原則，加強了陸海之間在規(guī)劃、標準、監(jiān)測方面的制度協(xié)調(diào)，以及治理海洋的區(qū)域聯(lián)動。

二是根據(jù)機構改革內(nèi)容，調(diào)整了海洋環(huán)境保護的部門分工。增加了國務院生態(tài)環(huán)境保護部門對于海洋工程和海上傾倒廢棄物的監(jiān)管職能；明確國務院自然資源主管部門組織對海域、海岸和海島的生態(tài)修復項目；授權海警機構對海洋工程建設項目、海洋傾倒廢棄物對海洋環(huán)境污染損害、自然保護地海岸線向海一側保護利用等活動進行監(jiān)督檢查。

三是加強了對海洋生物多樣性的保護。對于海洋保護區(qū)的建立及管理，明確納入國家自然保護地體系進行規(guī)制。明確國務院和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府開展海洋生態(tài)保護補償并落實補償資金的責任，提出在重要海洋生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、生物遺傳資源三個層面加強生物多樣性保護體系建設。規(guī)定由國務院自然資源主管部門負責統(tǒng)籌海洋生態(tài)修復，并提出了投放人工魚礁和種植海藻場、海草床、珊瑚等具體恢復手段。

四是完善、補充了污染防控方面的重要制度內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境部門實施并成效顯著的一些重要制度被寫入《海洋環(huán)境保護法》，明確在該領域的適用，包括排污許可管理制度、重大海上溢油應急處置部際聯(lián)席會議制度、養(yǎng)殖尾水排放限制、入海排污口監(jiān)測管理、開放式溝渠排放等。

五是加強了地方政府在海洋環(huán)境保護方面的監(jiān)督管理職權和責任。本次修訂在多個方面增加了各級地方政府在海洋環(huán)境保護中的職責，要求沿海縣級以上地方人民政府對其管理海域的海洋環(huán)境質(zhì)量負責，實行海洋環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。在垃圾污染防治方面，要求沿海縣級以上地方人民政府建立從垃圾清理、監(jiān)測到最終處置的制度措施。同時，要求入海河口所在地縣級以上地方人民政府按照河海聯(lián)動的要求，制定實施河口生態(tài)修復和其他保護措施方案。

六是進一步加大處罰力度，提高了多個違法行為行政處罰金額的上限，增加了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰，新增對海水養(yǎng)殖活動、入海排污口未依法監(jiān)測、違反生態(tài)環(huán)境準入清單進行生產(chǎn)建設活動、違反生態(tài)環(huán)境準入清單進行生產(chǎn)建設活動和海上傾倒廢棄物等的法律責任。

除上述方面，其他條款也進行了一定修改和調(diào)整，包括刪除了重點海域排污總量控制制度條款、規(guī)定自然岸線保護要求、海洋環(huán)境的信用記錄與評價應用制度、海上執(zhí)法行政強制措施等。整體來看，本次修訂后的《海洋環(huán)境保護法》能夠?qū)⒔ㄔO海洋強國和生態(tài)文明建設的相關理念、原則、制度等在法律中予以明確，并根據(jù)當前機構改革情況，對部門職權分工、央地責任進行明確規(guī)定，為下一步更好地實施相關制度，保護海洋環(huán)境奠定良好基礎。

編審：高霈寧 唐華 張艷玲