中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，而科學(xué)技術(shù)之變（即新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革）是世界大變局的“加速器”和主要變量。21世紀(jì)以來，全球科技創(chuàng)新進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)代，科技發(fā)達(dá)國家充分發(fā)揮其科技基礎(chǔ)優(yōu)勢和科技政策導(dǎo)向作用，全面強(qiáng)化其國家科技發(fā)展戰(zhàn)略及前沿領(lǐng)域布局，力爭在新科技革命及競爭中占據(jù)戰(zhàn)略主動(dòng)。在科技事業(yè)發(fā)展國家建制化的當(dāng)今時(shí)代，科技政策制定對任一國家都意義重大，能夠直接影響未來科技發(fā)展路徑和國際科技競爭力。美國自二戰(zhàn)后，形成了以《科學(xué)：無盡的前沿》報(bào)告思想為軸心的科技政策體系，該報(bào)告明確指出政府應(yīng)當(dāng)制定全面的科技政策資助科學(xué)研究。冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，美國科技政策體系已經(jīng)成熟化和系統(tǒng)化，這為美國的科技發(fā)展奠定了良好的政策和制度基礎(chǔ)，使21世紀(jì)初美國的綜合科技水平在全球處于一國獨(dú)大獨(dú)強(qiáng)的顯赫地位。

21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、科技多極化深入發(fā)展，特別是新興經(jīng)濟(jì)體國家科技迅速崛起，美國的全球科技領(lǐng)先地位受到明顯挑戰(zhàn)。近幾年來，中國快速發(fā)展、崛起及其世界性影響力的提升被美國視為“步步緊逼的威脅”（pacing threat）。美國為保持其世界領(lǐng)先地位，不惜對我國發(fā)動(dòng)“貿(mào)易戰(zhàn)”“科技戰(zhàn)”等，以科技競爭為核心的中美競爭更加激烈，被稱為“新冷戰(zhàn)”。美國不斷調(diào)整和強(qiáng)化科技政策作用，科技政策研究中更是將應(yīng)對中國競爭視為是保持其科技領(lǐng)先地位的首要因素。例如：2019年9月，美國外交關(guān)系協(xié)會(huì)發(fā)布《創(chuàng)新與國家安全：確保我們的優(yōu)勢》報(bào)告，認(rèn)為“中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，既是美國的經(jīng)濟(jì)伙伴，又是戰(zhàn)略競爭對手”。2020年11月，美國民主、共和兩黨合作的中美科技關(guān)系工作小組發(fā)布《迎接中國挑戰(zhàn)：美國科技競爭新戰(zhàn)略》報(bào)告，為應(yīng)對中國挑戰(zhàn)、提升美國競爭力和保護(hù)國家安全提供了16條政策建議。2021年1月，新美國安全中心發(fā)布《掌舵：迎接中國挑戰(zhàn)的國家技術(shù)戰(zhàn)略》報(bào)告，認(rèn)為“崛起的中國對美國及其盟友構(gòu)成了直接挑戰(zhàn)，美國有必要制定國家技術(shù)戰(zhàn)略，以保持其在創(chuàng)新和技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位”。

在此背景下，研究美國近20年來科技政策的演變特點(diǎn)，有助于深入理解美國科技政策發(fā)展的內(nèi)在邏輯和美國科技戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展趨勢及走向，觀察科技政策效能與科技創(chuàng)新競爭力之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系。這對于我國優(yōu)化科技政策制定、前瞻科技戰(zhàn)略布局和加快推進(jìn)科技強(qiáng)國建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)借鑒意義。因此，本文聚焦于21世紀(jì)以來美國科技政策，按照美國總統(tǒng)任期總結(jié)各階段科技政策重點(diǎn)，梳理和歸納美國科技政策發(fā)展的基本脈絡(luò)，以便對美國科技政策發(fā)展全貌有一個(gè)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)；將科技政策落腳至美國聯(lián)邦政府研發(fā)投入方面，系統(tǒng)分析研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入的歷史演變，從側(cè)面線性反映美國科技政策的作用效果；通過以上分析，將相對全面地反映美國近20年來整體科技政策發(fā)展走向及戰(zhàn)略布局重點(diǎn)，為我國科技戰(zhàn)略發(fā)展和科技政策布局提出若干啟示思考。

美國21世紀(jì)以來科技政策發(fā)展歷程

科技政策往往能反映科技治理的國家意志、科技發(fā)展的戰(zhàn)略方針及資源配置的頂層設(shè)計(jì)，對于一個(gè)國家的科技發(fā)展有重要影響。按照21世紀(jì)以來美國總統(tǒng)的任期劃分階段，以小布什政府時(shí)期為起點(diǎn)，廣泛搜集各時(shí)期的戰(zhàn)略方針、科技規(guī)劃、研究報(bào)告及批準(zhǔn)的法案等政策文件，重點(diǎn)分析科研投入強(qiáng)度、前沿領(lǐng)域布局、人才培養(yǎng)和對華態(tài)度等科技政策問題，但不涉及科技政策的具體操作和實(shí)施細(xì)節(jié)。

小布什政府的科技政策（2001—2008年）

克林頓政府時(shí)期為小布什政府的科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。小布什政府的科技政策相對平穩(wěn)，主要呈現(xiàn)出3個(gè)特點(diǎn)：提升美國全球競爭力成為重點(diǎn)關(guān)切。2004年，美國競爭力委員會(huì)發(fā)布《創(chuàng)新美國：在挑戰(zhàn)和變革的世界中達(dá)至繁榮》報(bào)告，制定了提高美國創(chuàng)新能力的行動(dòng)議程。2005年，美國國家科學(xué)院（NAS）發(fā)布《站在風(fēng)暴之上：為了更輝煌的經(jīng)濟(jì)未來而激活并調(diào)動(dòng)美國》（以下簡稱《站在風(fēng)暴之上》）報(bào)告，指出迫切需要全面協(xié)調(diào)的聯(lián)邦努力以增強(qiáng)美國競爭力。2006年，小布什簽署的《美國競爭力倡議：在創(chuàng)新中領(lǐng)導(dǎo)世界》，這直接促進(jìn)了2007年《美國競爭力法案》的生效。 推行教育改革，擴(kuò)大教育投入。小布什政府上臺(tái)初就提出“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”的教育改革方案，并于2002年形成法律，旨在提高美國中小學(xué)教育質(zhì)量。2007年8月，《美國競爭力法案》要求把國家科學(xué)基金重點(diǎn)用于獎(jiǎng)學(xué)金支持計(jì)劃、STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）師資培訓(xùn)和大學(xué)層面的STEM研究計(jì)劃。2007年10月，美國國家科學(xué)委員會(huì)（NSB）發(fā)布《國家行動(dòng)計(jì)劃：應(yīng)對美國科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育系統(tǒng)的緊急需要》報(bào)告，指出美國亟需建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的、協(xié)調(diào)一致的STEM教育體系。重視能源技術(shù)和納米技術(shù)發(fā)展。小布什政府在保持信息技術(shù)先進(jìn)地位的同時(shí)，將能源技術(shù)、納米技術(shù)作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。例如，在納米技術(shù)領(lǐng)域，2000年2月，白宮發(fā)布《國家納米技術(shù)計(jì)劃：引領(lǐng)下一次工業(yè)革命》，標(biāo)志著美國進(jìn)入全面推進(jìn)納米科技發(fā)展的新階段。2003年，小布什簽署《21世紀(jì)納米技術(shù)研究開發(fā)法案》，隨后美國不斷定期發(fā)布《國家納米技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃》（迄今已發(fā)布6份），使其納米技術(shù)長期保持世界領(lǐng)先地位。

奧巴馬政府的科技政策（2009—2016年）

奧巴馬政府時(shí)期充分發(fā)揮聯(lián)邦政府科技政策導(dǎo)向作用，先后3次發(fā)布國家層面的創(chuàng)新戰(zhàn)略，從而構(gòu)成了奧巴馬政府時(shí)期的科技政策框架。主要包括：重視對基礎(chǔ)研究、STEM教育等基本創(chuàng)新要素投入。2009年2月《美國復(fù)蘇與再投資法案》（以下簡稱《ARRA法案》），致力于通過積極的財(cái)政政策刺激美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，這使當(dāng)年美國研發(fā)經(jīng)費(fèi)增幅達(dá)歷史新高?；谠摲ò福?009年美國聯(lián)邦政府發(fā)布《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》，要求加大政府在基礎(chǔ)科學(xué)、教育和新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的投資，以增加就業(yè)機(jī)會(huì)、恢復(fù)美國經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，奧巴馬政府時(shí)期將STEM教育提升至國家戰(zhàn)略層面，注重STEM教育者素質(zhì)的提升，同時(shí)實(shí)行寬松的移民政策，大力吸收國際高級技術(shù)人才，2013年發(fā)布《聯(lián)邦政府STEM教育五年戰(zhàn)略計(jì)劃》，2015年通過《STEM教育法案》。注重對先進(jìn)制造、清潔能源等科技前沿創(chuàng)新布局。2011年《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》關(guān)注創(chuàng)新為民生服務(wù)，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向激發(fā)創(chuàng)新活力以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和繁榮。美國在科技政策中強(qiáng)化前沿技術(shù)攻關(guān)，先后發(fā)布了“先進(jìn)制造業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃”“國家機(jī)器人技術(shù)計(jì)劃”“材料基因組計(jì)劃”“腦計(jì)劃——推進(jìn)創(chuàng)新神經(jīng)技術(shù)腦研究計(jì)劃”“精準(zhǔn)醫(yī)療計(jì)劃”“清潔能源計(jì)劃”等。其中，先進(jìn)制造是美國重點(diǎn)布局領(lǐng)域，圍繞其發(fā)展先后出臺(tái)了一系列相關(guān)法律和戰(zhàn)略報(bào)告等。強(qiáng)調(diào)政府在科技創(chuàng)新中的重要作用。2012年1月，美國商務(wù)部發(fā)布《美國競爭力和創(chuàng)新能力》報(bào)告，明確指出科技創(chuàng)新是美國21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長和維持競爭力領(lǐng)先地位的關(guān)鍵。2015年《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)政府是創(chuàng)新主要服務(wù)者，提出了包括建設(shè)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、推動(dòng)私營部門創(chuàng)新和催生國家重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先突破等具體措施以提升政府服務(wù)創(chuàng)新的能力。

特朗普政府的科技政策（2017—2020年）

通過特朗普政府各財(cái)年的研發(fā)預(yù)算優(yōu)先事項(xiàng)和美國科技政策辦公室發(fā)布的各項(xiàng)戰(zhàn)略、文件等，結(jié)合2020年聯(lián)邦政府總結(jié)發(fā)布的《提升美國在全球科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位——特朗普政府亮點(diǎn)：2017—2020年》，可以洞察特朗普政府時(shí)期的科技政策布局。主要有：高度關(guān)注國家安全，實(shí)施“美國優(yōu)先”政策。特朗普奉行“單邊主義”保護(hù)政策，退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）和《巴黎協(xié)定》等一系列國際協(xié)議，同時(shí)收緊競爭對手國家留學(xué)生簽證；在新興科技領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)美國利益優(yōu)先，以實(shí)現(xiàn)“美國再次偉大”的戰(zhàn)略目標(biāo)。2017年12月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布《美國國家安全戰(zhàn)略》，為恢復(fù)美國在世界的領(lǐng)先地位明確了戰(zhàn)略方向?？蒲型度氤掷m(xù)增長，激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新。特朗普政府在各財(cái)年研發(fā)預(yù)算提案中都主張削減基礎(chǔ)研究等非國防研發(fā)支出，大幅增加國防研發(fā)預(yù)算。但由于美國科研經(jīng)費(fèi)控制權(quán)在國會(huì)，而不在政府，最終聯(lián)邦財(cái)政科研總投入仍呈增長態(tài)勢。為激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新和增加就業(yè)機(jī)會(huì)，2017年12月，美國聯(lián)邦政府推出《減稅與就業(yè)法案》。重視新興技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2020年10月，美國白宮發(fā)布《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，明確列出了先進(jìn)制造、人工智能和量子信息科學(xué)等20項(xiàng)“關(guān)鍵與新興技術(shù)”清單，圍繞這些關(guān)鍵與新興技術(shù)領(lǐng)域，聯(lián)邦政府相繼發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃、研究報(bào)告和法案等。

拜登政府的科技政策（2021年至今）

拜登政府的科技政策發(fā)展走向可從白宮網(wǎng)站的行政命令、聲明文件及2022、2023財(cái)年研發(fā)預(yù)算中進(jìn)行研判。主要有： 積極應(yīng)對新冠疫情和氣候變化問題。2022年4月，白宮發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對COVID-19長期影響備忘錄》，以促進(jìn)公民健康和國民經(jīng)濟(jì)盡快從疫情中恢復(fù)。此外，拜登政府表示要高度重視氣候變化和可持續(xù)發(fā)展，開展綠色經(jīng)濟(jì)，重返《巴黎協(xié)定》。加大科技研發(fā)投入，掌握科技創(chuàng)新主動(dòng)權(quán)。拜登政府2021年呼吁投資1800億美元用于研發(fā)和未來的技術(shù)，明確指出在人工智能、半導(dǎo)體芯片、5G通信技術(shù)、生物技術(shù)、量子計(jì)算等與國家戰(zhàn)略生存與發(fā)展密切相關(guān)領(lǐng)域，要牢牢把握科技創(chuàng)新主動(dòng)權(quán)。2022年，美國國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）發(fā)布《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》目錄更新版，被視為是支持美國國家技術(shù)安全、保護(hù)敏感技術(shù)和爭奪國際人才的重要參考，并推動(dòng)《2022科學(xué)與芯片法》正式立法實(shí)施。加大力度吸納全球優(yōu)秀人才，實(shí)行“友岸合作”的多邊主義政策，強(qiáng)化科技軍事聯(lián)盟。拜登政府提出了新的吸引人才政策，例如，新增22個(gè)STEM教育專業(yè)，延長STEM相關(guān)專業(yè)J-1簽證（交流訪問學(xué)者簽證）期限，以及簡化STEM專業(yè)人才的綠卡申請流程等。拜登政府強(qiáng)調(diào)聯(lián)合盟友國共同應(yīng)對外來威脅。2021年3月白宮發(fā)布《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略指南》，2022年發(fā)布新版《國家安全戰(zhàn)略》，明確將中國視為美國的頭號(hào)競爭對手，要求重振美國在世界各地的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，共同應(yīng)對氣候變化危機(jī)及其他共同威脅。

美國聯(lián)邦政府研發(fā)投入的歷史演變分析

研發(fā)投入政策是國家科技政策重要組成部分之一，也是科技政策作用效果最為直接的反映和體現(xiàn)。美國聯(lián)邦政府R&D投入作為國家科技投入核心戰(zhàn)略性資源和代表，分析其長時(shí)間序列下的歷史演變有助于深入理解和感知美國21世紀(jì)以來科技政策演變規(guī)律，觀察科技政策對科技創(chuàng)新能力的影響效果。

美國總體研發(fā)投入強(qiáng)度

二戰(zhàn)以來，美國R&D經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長（圖1）。按照科技政策的發(fā)展歷程來看，美國R&D經(jīng)費(fèi)投入變化趨勢與其國家科技政策演變高度一致：1953—1964年，美國認(rèn)識(shí)到科學(xué)技術(shù)在二戰(zhàn)中的重要作用，并受蘇聯(lián)成功發(fā)射衛(wèi)星的影響，大力支持科學(xué)研究。該時(shí)期，美國R&D投入強(qiáng)度急速增長。20世紀(jì)60年代末—70年代，由于科學(xué)發(fā)展帶來的負(fù)面影響，社會(huì)公眾對科學(xué)產(chǎn)生了質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致R&D投入強(qiáng)度下降。20世紀(jì)80年代，美國積極鼓勵(lì)和支持產(chǎn)業(yè)界研發(fā)以應(yīng)對日本經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，美國R&D經(jīng)費(fèi)投入增加并擴(kuò)大了其使用范圍。20世紀(jì)90年代以來，美國贏得了與蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)及與日本的經(jīng)濟(jì)競爭，美國R&D投入強(qiáng)度開始平穩(wěn)發(fā)展，逐漸保持在其GDP 2.5%—3.0%的水平。2017年之后，面對不斷加劇的國際競爭環(huán)境和中國等新興經(jīng)濟(jì)體的迅速崛起，美國認(rèn)為其科技地位再次受到挑戰(zhàn)，又增加了R&D經(jīng)費(fèi)投入，在2019年首次突破了3%，達(dá)到了3.12%。

具體來看，美國R&D經(jīng)費(fèi)主要來源于聯(lián)邦政府和企業(yè)。20世紀(jì)80年代之前，美國R&D投入強(qiáng)度與聯(lián)邦R&D投入強(qiáng)度變化曲線高度一致，之后與企業(yè)R&D投入強(qiáng)度變化一致。這說明：美國R&D投入開始以聯(lián)邦政府投入為主導(dǎo)，隨著企業(yè)R&D投入的快速增加，其在國家研發(fā)體系中作用越來越大，逐漸成為R&D投入主要影響因素。需要特別注意的是，2000年之前，美國聯(lián)邦政府R&D投入強(qiáng)度整體上一直在下降（已經(jīng)下降到0.6%左右），21世紀(jì)頭10年趨于平穩(wěn)（2009年美國《ARRA法案》為研發(fā)提供的一次性增量資金，使美國聯(lián)邦政府R&D投入強(qiáng)度有一個(gè)小幅的增長），2010年之后又出現(xiàn)了較大的縮水，這也是21世紀(jì)以來美國科技政策一直在強(qiáng)調(diào)增加聯(lián)邦政府R&D投入的原因之一。

美國聯(lián)邦政府研發(fā)活動(dòng)布局

美國聯(lián)邦政府研發(fā)活動(dòng)主要包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展3種，其分布如圖2所示。21世紀(jì)之前，美國聯(lián)邦政府基本50%以上的研發(fā)資金都用于實(shí)驗(yàn)發(fā)展活動(dòng)，但隨著20世紀(jì)80年代美國企業(yè)科技創(chuàng)新能力和研發(fā)投資不斷增加，承擔(dān)了大部分的試驗(yàn)發(fā)展活動(dòng)，美國聯(lián)邦政府研發(fā)重點(diǎn)逐漸從試驗(yàn)發(fā)展向基礎(chǔ)研究傾斜，基礎(chǔ)研究投入份額顯著增長。但需注意的是，21世紀(jì)以來基礎(chǔ)研究投入呈現(xiàn)平穩(wěn)甚至下降的趨勢，科學(xué)界開始呼吁要加大聯(lián)邦政府R&D投入力度，尤其是基礎(chǔ)研究。例如，2014年9月，美國藝術(shù)與科學(xué)院（AAAS）在《恢復(fù)基礎(chǔ)：研究在維護(hù)美國夢中的重要作用》報(bào)告中指出：如果國家不迅速采取行動(dòng)來支持科學(xué)事業(yè)，尤其是基礎(chǔ)研究，美國長期以來作為創(chuàng)新引擎、產(chǎn)生新發(fā)現(xiàn)和刺激就業(yè)增長的優(yōu)勢就會(huì)被削減。2020年9月，AAAS發(fā)布更新版《自滿的危險(xiǎn)：美國處于科學(xué)與工程的臨界點(diǎn)》報(bào)告，重點(diǎn)指出受全球新冠疫情、人才流動(dòng)限制和研究經(jīng)費(fèi)削減等政策影響，美國在科學(xué)和工程方面的領(lǐng)先優(yōu)勢正在迅速縮小，中國在許多重要指標(biāo)上都超過了美國；因此，美國急需增加研發(fā)預(yù)算，高度重視基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)美國STEM教育提升勞動(dòng)力。雖然不能預(yù)見某項(xiàng)基礎(chǔ)研究會(huì)在何時(shí)何地引領(lǐng)新的經(jīng)濟(jì)增長，但從歷史的角度看，美國21世紀(jì)初在科技領(lǐng)域取得的世界領(lǐng)先地位，與其歷屆聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)研究持續(xù)的投入增長不無關(guān)系。

美國聯(lián)邦政府核心部門研發(fā)投入布局

美國聯(lián)邦政府科技研發(fā)核心部門主要有國防部（DOD）、能源部（DOE）、國家航空航天局（NASA）、國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）和國立衛(wèi)生研究院（NIH），這些機(jī)構(gòu)均是具有明顯領(lǐng)域特征的功能型政府機(jī)構(gòu)，觀察其R&D投入演變趨勢（圖3）也能從側(cè)面反映相應(yīng)領(lǐng)域的政策變遷。美國高度重視國防領(lǐng)域研發(fā)活動(dòng)，DOD長期以來R&D投入份額達(dá)40%以上；但伴隨國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國開始縮減軍事經(jīng)費(fèi)，R&D投入呈現(xiàn)下降趨勢。與此同時(shí)，為應(yīng)對傳染病、癌癥等人類生命健康威脅，NIH啟動(dòng)“腦科學(xué)計(jì)劃”“精準(zhǔn)醫(yī)療計(jì)劃”等，R&D投入份額呈現(xiàn)上升趨勢，21世紀(jì)以來始終維持在20%以上。近年來，國際上氣候變化、生態(tài)環(huán)境等問題日益突出，DOE研發(fā)資金在2015年之后穩(wěn)步提升。NASA的R&D投入隨著與蘇聯(lián)太空競爭及“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”的結(jié)束而下降，21世紀(jì)以來穩(wěn)定在6%—10%。NSF作為美國國家基礎(chǔ)研究資助的核心部門，R&D投入始終維持在2.5%—5.0%?？梢?，美國聯(lián)邦政府對核心部門的R&D投入布局與國家領(lǐng)域戰(zhàn)略發(fā)展傾向相一致。

美國國防和非國防研發(fā)布局

美國聯(lián)邦政府國防和非國防R&D投入演變?nèi)鐖D4所示，與圖3相關(guān)政府部門的R&D投入趨勢保持一致。20世紀(jì)50年代末為應(yīng)對蘇聯(lián)太空競爭及21世紀(jì)初為應(yīng)對恐怖主義，美國均優(yōu)先發(fā)展軍事，重視國防領(lǐng)域研發(fā)活動(dòng)；20世紀(jì)60年代末—70年代，由于能源危機(jī)，非國防研發(fā)有了一定的增長，符合公眾福祉的健康領(lǐng)域迎來了發(fā)展契機(jī)；20世紀(jì)80年代，里根政府提出“戰(zhàn)略防御”計(jì)劃，重新增加了國防研發(fā)支出；20世紀(jì)90年代，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國開始提倡軍轉(zhuǎn)民或軍民兩用技術(shù)的發(fā)展，國防R&D投入開始下降并逐漸趨于平穩(wěn)；2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美國戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，國防R&D投入下滑，2017年后美國挑起“科技戰(zhàn)”，美國國防R&D投入份額更是低于50%。非國防指的是除DOD和國家核安全局（NNSA）之外所有研究資助者的資助類別，按照功能主要包括健康、空間、能源、一般科學(xué)、自然資源和其他?？傮w來看，美國在非國防領(lǐng)域采取了點(diǎn)面結(jié)合的科研資助模式：一方面，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增進(jìn)民生福祉、鼓勵(lì)科學(xué)家非功利性開展科學(xué)研究，美國聯(lián)邦政府在投入領(lǐng)域方面涵蓋健康、一般科學(xué)和自然資源等相關(guān)所有科學(xué)領(lǐng)域。另一方面，圍繞國家科技戰(zhàn)略導(dǎo)向和科技競爭核心領(lǐng)域，美國聯(lián)邦政府大力支持相關(guān)領(lǐng)域科技研發(fā)。例如，20世紀(jì)60年代，美國處于與蘇聯(lián)的太空競爭中，空間R&D經(jīng)費(fèi)投入直線上升；20世紀(jì)70年代，為緩解全球性能源危機(jī)，能源R&D經(jīng)費(fèi)投入迎來一段上升期。

美國聯(lián)邦政府研發(fā)投入的學(xué)科布局

美國聯(lián)邦政府R&D投入的學(xué)科分類統(tǒng)計(jì)口徑主要包括生命科學(xué)、心理學(xué)、物理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)、工程科學(xué)、社會(huì)科學(xué)及其他學(xué)科8類（圖5）。其學(xué)科領(lǐng)域R&D投入的變化與國際競爭環(huán)境、科技戰(zhàn)略布局等密切相關(guān)。從投入占比來看，生命科學(xué)領(lǐng)域是美國聯(lián)邦政府R&D投資組合的重要組成部分，占聯(lián)邦政府研發(fā)總額的一半以上，其中NIH承擔(dān)了大部分的生命科學(xué)研究，該領(lǐng)域主要包括生物學(xué)、生物醫(yī)學(xué)和健康科學(xué)。第二大學(xué)科領(lǐng)域是工程科學(xué)，包括航空、航天、化工、電氣、機(jī)械和材料等學(xué)科。20世紀(jì)90年代之前由于美蘇爭霸，使得該領(lǐng)域R&D投入處于較高水平，但隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束而下降。近年來，中美芯片競爭愈演愈烈，材料科學(xué)逐漸成為工程科學(xué)的重點(diǎn)關(guān)注，使得該領(lǐng)域R&D投入又呈上升趨勢。第三大學(xué)科領(lǐng)域物理科學(xué)的R&D投入隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束顯著下降。R&D投入明顯增長的學(xué)科領(lǐng)域有生命科學(xué)、數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)。值得一提的是，美國數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)R&D投入自20世紀(jì)90年代以來顯著增長，這主要得益于1993年克林頓政府提出“信息高速公路”戰(zhàn)略——計(jì)算機(jī)科學(xué)R&D投入迅猛增加。2017年計(jì)算機(jī)科學(xué)R&D投入幾乎是數(shù)學(xué)的3倍，使得美國信息經(jīng)濟(jì)走在世界前列。

通過以上對美國聯(lián)邦政府R&D投入的多維分析可以發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦政府R&D投入比例往往與其國家科技戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)密切相關(guān)，而美國聯(lián)邦政府在核心部門、非國防領(lǐng)域和不同學(xué)科的R&D投入份額的顯著波動(dòng)均出現(xiàn)在21世紀(jì)之前，21世紀(jì)以來則相對平穩(wěn)。這或可從側(cè)面說明，近20多年來美國科技政策只是慣性發(fā)展和慣性起作用，政府沒有出臺(tái)突破性或變革性的科技戰(zhàn)略政策。

美國科技政策演變邏輯及特點(diǎn)

從科技政策和R&D投入的演變來看，美國科技政策發(fā)展有一個(gè)潛在的方向指引（內(nèi)在邏輯）——保持全球領(lǐng)導(dǎo)地位、提升國家科技實(shí)力，戰(zhàn)勝競爭對手。美國認(rèn)為其歷史上曾數(shù)次面臨競爭危機(jī)：1957年，蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星斯普特尼克，美國科技政策和研發(fā)投入布局迅速做出重大變革，動(dòng)員一切力量投身于與蘇聯(lián)的太空競爭。20世紀(jì)80年代，面臨與日本的經(jīng)濟(jì)競爭，美國積極拓展聯(lián)邦資金的使用范圍，制定一系列措施鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、大學(xué)和私人企業(yè)之間合作以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。20世紀(jì)90年代，冷戰(zhàn)以美國的勝利而告終，同時(shí)美國憑借“信息高速公路”為首的信息產(chǎn)業(yè)的科技引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)了美國歷史上和平時(shí)期最長的一次經(jīng)濟(jì)高速增長。21世紀(jì)頭10年，美國科技政策慣性起作用。2008年以來，尤其是2018年之后，面對國際競爭不斷加劇和中國等新興經(jīng)濟(jì)體的迅速崛起，美國認(rèn)為其科技地位再次受到挑戰(zhàn)，又一次迎來了改變其科技政策走向的歷史性時(shí)刻，并將之稱為“中國的斯普尼克時(shí)刻”。近年來，美國為維持全球領(lǐng)導(dǎo)地位和提升國家競爭力，科技政策主要從以下4個(gè)方面做出了重大調(diào)整。

改革國家創(chuàng)新體系和加強(qiáng)創(chuàng)新制度建設(shè)重塑

進(jìn)入21世紀(jì)，自2005年美國國家科學(xué)院發(fā)布《站在風(fēng)暴之上》報(bào)告之后，美國科學(xué)界和政策界普遍認(rèn)識(shí)到國家科技創(chuàng)新能力下降和科學(xué)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位受到威脅，美國聯(lián)邦政府、科技智庫等各類科技政策機(jī)構(gòu)就美國科技發(fā)展和國家創(chuàng)新體系進(jìn)行反思。例如，美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）2020年發(fā)布《認(rèn)識(shí)美國國家創(chuàng)新體系》報(bào)告，指出面對中國發(fā)展及美國政府R&D投入的下降，國家創(chuàng)新體系正處于危機(jī)之中，需要重建國家創(chuàng)新體系。美國競爭力委員會(huì)2020年發(fā)布《在下一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中競爭：創(chuàng)新時(shí)代》報(bào)告，指出美國作為世界創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者的歷史地位已受到威脅，并提出50條具體建議為國家創(chuàng)新提供了路線圖。從奧巴馬政府3次發(fā)布《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》起，美國不斷強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的重要性，國家層面相應(yīng)出臺(tái)了很多領(lǐng)域創(chuàng)新戰(zhàn)略計(jì)劃、競爭力法案等。近年來，美國聯(lián)邦政府開始強(qiáng)調(diào)國家創(chuàng)新主體間的體系不同合作，以一種“全政府模式”動(dòng)員全社會(huì)力量促進(jìn)科技創(chuàng)新，主要包括多政府部門合作、軍民融合、公私合作等多個(gè)方面。

加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)和科技人才投入以鞏固創(chuàng)新根基

美國科技政策的變革還體現(xiàn)在政府在財(cái)力和人力上的投入加大。在財(cái)政資源方面，加大聯(lián)邦政府R&D投入力度，尤其是基礎(chǔ)研究投入強(qiáng)度，成為美國政策文件中關(guān)注重點(diǎn)。例如，拜登政府高度重視科技發(fā)展，一上臺(tái)就不斷強(qiáng)調(diào)大力增加聯(lián)邦政府R&D投入，在《2022芯片與科學(xué)法》中，政府對科技的投入就占有相當(dāng)大的比重。在人才培養(yǎng)方面，美國對STEM教育的重視程度已經(jīng)上升到了國家戰(zhàn)略高度。21世紀(jì)以來，美國頒布了一系列STEM教育的科技政策（圖6），形成了較為完善的STEM教育體系。特朗普政府時(shí)期嚴(yán)格限制了STEM專業(yè)留學(xué)生的簽證和移民條件。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）指出，如果美國STEM移民政策不進(jìn)行重大改革，美國將在未來的人才競爭中被中國超越。2022年，拜登政府頒布新政放寬了STEM專業(yè)人才在美國就業(yè)和移民的要求，以重新恢復(fù)美國對優(yōu)秀人才的吸引力。

實(shí)施國家產(chǎn)業(yè)政策以控制高科技領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈

美國一直主張自由市場經(jīng)濟(jì)，政府不干預(yù)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。但實(shí)際上，自2008年金融危機(jī)后，美國聯(lián)邦政府開始強(qiáng)調(diào)政府在科技發(fā)展中的重要作用，通過隱形的產(chǎn)業(yè)政策介入以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇目標(biāo)，形成了以“先進(jìn)制造業(yè)”為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策框架。特朗普政府時(shí)期提出未來產(chǎn)業(yè)的概念，2020年6月美國總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會(huì)（PCAST）發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)美國未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的建議》，2021年1月又發(fā)布《未來產(chǎn)業(yè)研究所：美國科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力的新模式》報(bào)告，以促進(jìn)先進(jìn)制造、人工智能和量子信息等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。ITIF于2022年1月發(fā)布《計(jì)算機(jī)芯片與薯片：美國戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策的案例》報(bào)告，認(rèn)為美國只有制定戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，確定國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，才能持續(xù)掌控美國的創(chuàng)新和生產(chǎn)能力。近幾年，美國正在打破傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)理念，加強(qiáng)政府在促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)中的作用，采取“產(chǎn)業(yè)政策”振興美國關(guān)鍵科技產(chǎn)業(yè)，在關(guān)鍵技術(shù)和核心領(lǐng)域上體現(xiàn)國家干預(yù)。以先進(jìn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)為例，美國《2022芯片與科學(xué)法案》于2022年8月9日簽署成法，旨在激勵(lì)美國先進(jìn)半導(dǎo)體生產(chǎn)和控制先進(jìn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈，支持美國的尖端應(yīng)用科學(xué)研究。

遏制中國科技發(fā)展以保持其全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位

隨著中國在5G通信技術(shù)、人工智能、量子信息等科技領(lǐng)域的崛起，以及中國與美國在專利數(shù)量、高被引出版物、全球創(chuàng)新指數(shù)和R&D投入總量等方面差距迅速縮小，美國各界充滿了“即將被中國全面超越”的焦慮，并將中國視為重要競爭對手。2022年美國《國家安全戰(zhàn)略》中指出“未來10年是中美競爭的決定性10年”，中美圍繞高技術(shù)領(lǐng)域呈現(xiàn)持久博弈的明顯趨勢。近年來，美國加大了對中國科技發(fā)展的遏制力度，實(shí)施嚴(yán)格且精準(zhǔn)的出口管制。以美國商務(wù)部工業(yè)與安全局《實(shí)體清單》（Entity List）為例進(jìn)行說明：特朗普時(shí)期試圖通過科技“脫鉤”遏制中國在半導(dǎo)體、人工智能等關(guān)鍵領(lǐng)域的科技發(fā)展，2018年后《實(shí)體清單》中的中國實(shí)體數(shù)量開始顯著增長。拜登政府上臺(tái)后，延續(xù)了特朗普政府對中國科技遏制傾向，不斷升級對中國高技術(shù)出口管制的限度。2022年10月，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局發(fā)布《對向中國出口的先進(jìn)計(jì)算和半導(dǎo)體制造物項(xiàng)實(shí)施新的出口管制》，旨在進(jìn)一步限制中國購買和制造高端芯片的能力?？梢姡绹鴮χ袊驂簯B(tài)度非常明確，遏制中國科技發(fā)展愈發(fā)成為其科技政策變革的重要因素。

主要結(jié)論和政策啟示

主要結(jié)論

21世紀(jì)以來新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，新興國家科技快速發(fā)展，科技創(chuàng)新版圖顯示出多極化發(fā)展態(tài)勢，美國的全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位和科技競爭實(shí)力就顯得相對走弱。刨除科技創(chuàng)新全球化因素之外，這與其近幾屆政府科技政策缺乏有效創(chuàng)新改革，以及政府R&D投入不斷下降等有著密切聯(lián)系。近20年來，美國科技政策的發(fā)展情況可分為2個(gè)階段。

21世紀(jì)初，美國聯(lián)邦政府沒有出臺(tái)突破性或變革性的科技戰(zhàn)略，只是“慣性”起作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國喪失了同量級的競爭對手，20世紀(jì)末成為世界頭號(hào)科技強(qiáng)國，其科技政策變革不大而只是“慣性”起作用。具體表現(xiàn)在：科技治理體系基本維持現(xiàn)狀。20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體后，美國逐漸失去了危機(jī)感，國家創(chuàng)新政策體系變化不大，科技政策慣性地起作用推動(dòng)科技發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，政界和學(xué)術(shù)界意識(shí)到競爭危機(jī)，小布什和奧巴馬政府都不同程度地制定戰(zhàn)略計(jì)劃和法案應(yīng)對挑戰(zhàn)，但都不是根本上的改進(jìn)與變革。美國聯(lián)邦政府R&D投入不斷下降。自2000年以來，美國聯(lián)邦政府的R&D投入強(qiáng)度下降明顯。聯(lián)邦政府R&D投入比例與國家科技戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)相輔相成，21世紀(jì)以來，各部門、各領(lǐng)域及各學(xué)科的R&D投入份額并沒有顯著的波動(dòng)，這進(jìn)一步印證21世紀(jì)以來科技政策戰(zhàn)略平穩(wěn)慣性發(fā)展?？萍加?jì)劃戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性減弱。21世紀(jì)以來，美國雖然制定了“納米計(jì)劃”“先進(jìn)制造計(jì)劃”“人工智能和量子倡議”等一系列戰(zhàn)略計(jì)劃，但其影響力相對平常，尚未形成像“曼哈頓工程”“阿波羅登月計(jì)劃”“信息高速公路”等具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性和世界科技引領(lǐng)性的重大科技工程或科技計(jì)劃。

2018年來，美國的危機(jī)感和競爭意識(shí)明顯增強(qiáng)，科技政策的調(diào)整加快、競爭性明顯增強(qiáng)。隨著全球科技競爭的日益激烈及中國等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，重新激起了美國的科技競爭意識(shí)。近年來，美國科技政策又逐步強(qiáng)化。具體表現(xiàn)在：科技創(chuàng)新政策一體化發(fā)展。美國政界意識(shí)到高效的“創(chuàng)新體制”是保持全球領(lǐng)導(dǎo)地位、提升科技競爭力、抵御經(jīng)濟(jì)和疫情等全球性危機(jī)的關(guān)鍵，因而不斷推動(dòng)國家創(chuàng)新體系改革。例如，奧巴馬時(shí)期就高度強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的重要作用，接連3次發(fā)布《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》。科技產(chǎn)業(yè)政策日漸“顯性化”。美國歷來崇尚的“市場機(jī)制”中逐漸顯現(xiàn)出政府的作用，政府加強(qiáng)了對產(chǎn)業(yè)科技的支持力度，在關(guān)鍵科技領(lǐng)域的前瞻布局，明確了前沿技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展優(yōu)先級，發(fā)布了一系列戰(zhàn)略規(guī)劃、科技報(bào)告等。例如，歷時(shí)3年，《2022芯片與科學(xué)法》正式立法。③ 明確將中國視為重要競爭對手。自特朗普政府發(fā)動(dòng)“科技戰(zhàn)”以來，美國已經(jīng)將中國視為其頭號(hào)競爭對手，與中國開展戰(zhàn)略競爭是美國科技政策發(fā)展的主題和大勢。同時(shí)，美國積極拓展多邊科技外交關(guān)系，注重與相同意識(shí)形態(tài)和利益國家結(jié)交同盟，全方位遏制和打壓中國科技發(fā)展。

政策啟示

從美國的科技政策和科研投入的歷史演變來看，科技強(qiáng)國不是一蹴而就的，是經(jīng)過國家長期科技戰(zhàn)略導(dǎo)向布局、穩(wěn)定增長的研發(fā)投入力度和重大科技創(chuàng)新突破積累的結(jié)果。這樣的歷史經(jīng)驗(yàn)對我國科技政策制定、科技戰(zhàn)略布局和科技強(qiáng)國建設(shè)具有重要的啟示意義。

科技發(fā)展是長期戰(zhàn)略性的事業(yè)，需要穩(wěn)定高效的科技治理體系和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性科技政策指引。二戰(zhàn)以后，美國70多年持續(xù)不懈大力發(fā)展科技，才奠定世界科技第一強(qiáng)國的戰(zhàn)略地位。而21世紀(jì)以來，美國科技政策平穩(wěn)慣性發(fā)展、政府R&D投入的不斷下降及新興國家的崛起，美國全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。為此，我國在建設(shè)科技強(qiáng)國的進(jìn)程中，應(yīng)形成持續(xù)穩(wěn)定支持科技發(fā)展的科研投入機(jī)制、以長遠(yuǎn)的眼光系統(tǒng)部署國家戰(zhàn)略科技力量，以及不斷地深化國家科技治理體系改革。持續(xù)穩(wěn)定加大R&D投入，長期重視前沿基礎(chǔ)研究和STEM教育，為科技發(fā)展提供源動(dòng)力；從國家戰(zhàn)略高度制定引領(lǐng)性科技產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵(lì)企業(yè)開展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，提升企業(yè)科技創(chuàng)新能力；不斷加強(qiáng)科技發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，提高國家創(chuàng)新體系的工作效率和風(fēng)險(xiǎn)抵抗力。

科技發(fā)展是高度競爭性的事業(yè)，顯著的科技政策競爭實(shí)力有助于支持形成科技的競爭優(yōu)勢。美國的科技發(fā)展水平在與蘇聯(lián)、日本的競爭中不斷提高，使21世紀(jì)初美國的綜合科技水平在全球處于一國獨(dú)大獨(dú)強(qiáng)的超強(qiáng)地位。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，國際科技競爭空前激烈，科技發(fā)展國家化和企業(yè)化特征日益明顯。為此，我國在注重科技實(shí)力和國際地位快速提升的同時(shí)，應(yīng)時(shí)刻保持競爭意識(shí)和憂患意識(shí)，前瞻謀劃科技政策戰(zhàn)略布局。協(xié)調(diào)國際科技競爭與合作關(guān)系，明確科學(xué)技術(shù)的國家利益導(dǎo)向，將高質(zhì)量科技自立自強(qiáng)與高質(zhì)量開放創(chuàng)新相結(jié)合；聚焦戰(zhàn)略性高科技領(lǐng)域，發(fā)展重要戰(zhàn)略性和前瞻引領(lǐng)性的國家級科技計(jì)劃或科技工程，提升國家核心科技競爭力；關(guān)注高質(zhì)量科技人才競爭，優(yōu)化教育資源配置，加大對戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)科學(xué)領(lǐng)域緊缺世界頂尖人才的培養(yǎng)和吸引力度。

（作者：曹玲靜，鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院；張志強(qiáng)，中國科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報(bào)中心 中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院?！吨袊茖W(xué)院院刊》供稿）