——基于“綠水青山就是金山銀山”理念提出20周年的思考

中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊  以國家公園為主體的自然保護地體系是“綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱“兩山”）理念最重要的實踐載體，承載著提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品、支撐人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)的重要使命。黨的十八大以來，以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)在頂層設(shè)計、體制改革、標準與規(guī)范制定、空間布局、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、科學支撐等方面取得的重大進展和積極成效，促進了我國重點保護野生動植物種群持續(xù)恢復，生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性穩(wěn)步提升，為保障國家生態(tài)安全、支撐美麗中國建設(shè)作出重要貢獻。

進入新時期，我國已從全面建成小康社會邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，世界百年未有之大變局正在重塑全球治理格局。隨著改革的縱深推進，以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)也進入瓶頸期，亟須進一步深化改革破解當前面臨的困境。本文基于長期對以國家公園為主體的自然保護地體系的實地考察和科學研究，嘗試在深入剖析新時期新要求和面臨困境的基礎(chǔ)上，提出新時期以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)的新思路，以期為建立服務(wù)于國家現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略大局的自然保護地體系提供支撐。

新時期以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)的新使命

黨的二十大報告擘畫了到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到21世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉藍圖。以國家公園為主體的自然保護地體系是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐，需要圍繞黨的二十大報告提出的奮斗目標和黨的二十屆三中全會的重大戰(zhàn)略部署，積極承擔新時期賦予的新使命。

中國式現(xiàn)代化建設(shè)對以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)提出了新要求

黨的二十大明確提出，中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。這對以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)提出了更高要求，需從服務(wù)于中國式現(xiàn)代化建設(shè)的大局出發(fā)，重塑其功能定位，拓展其制度使命。

自然保護地體系需為國家重點生態(tài)保護區(qū)域探索人與自然和諧共生現(xiàn)代化建設(shè)之路。截至2016年，我國被劃入國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)數(shù)量達676個，約占國土面積的53%，劃入生態(tài)保護紅線的陸域國土面積超過30%。這些國家重點生態(tài)保護區(qū)域在保障國家生態(tài)安全的同時，需要與全國同步實現(xiàn)現(xiàn)代化，亟須探索人與自然和諧共生現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。自然保護地作為我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、生態(tài)產(chǎn)品最豐富、管理體制相對成熟的國家重點生態(tài)保護區(qū)，理應成為探索“兩山”轉(zhuǎn)化路徑、支撐人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)的先行者。

服務(wù)共同富裕目標，統(tǒng)籌生態(tài)保護與鄉(xiāng)村振興。我國自然保護地及周邊分布著人口規(guī)模龐大的鄉(xiāng)村社區(qū)，在嚴格保護背景下社區(qū)生計轉(zhuǎn)型困難，實現(xiàn)共同富裕任重道遠。新時期自然保護地體系建設(shè)需建立有效的社區(qū)可持續(xù)發(fā)展機制，確保廣大為生態(tài)保護作出貢獻和犧牲的人群能公平地享受改革成果。

需發(fā)揮自然保護地文化多樣性保護和傳承作用。中國自然保護地體系分布的豐富的文化多樣性，既是生物多樣性保護的重要基礎(chǔ)，也是提升當?shù)厣鐓^(qū)歸屬感，培育民族文化自信和自豪感的重要資源。新時期自然保護地體系建設(shè)需要高度重視生物多樣性和文化多樣性的協(xié)同保護，為自然保護地所在鄉(xiāng)村地區(qū)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化建設(shè)提供文化支撐。

新時期需要自然保護地體系提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品滿足人民日益增長的親近自然、享受自然需要

中國正步入高收入國家行列，隨著生活和收入水平的提高，公眾親近自然、享受自然，到大自然徒步、登山、露營、騎行、探險、研學、康養(yǎng)的需求日益增長。2025年發(fā)布的《2024年中國國土綠化狀況公報》顯示，2024年全國生態(tài)旅游游客量達27.6億人次，且處于快速增長的態(tài)勢；2023年發(fā)布的《全國自然教育中長期發(fā)展規(guī)劃（2023—2035年）》指出，目前全國每年組織開展自然教育相關(guān)活動超100萬次、參與人員超1億人次，并提出到2035年各級各類自然教育活動參與人次10億以上的發(fā)展目標。黨的二十屆三中全會要求推動國家治理和社會發(fā)展更好相適應，提出“堅持以人民為中心”等進一步全面深化改革的重大原則。以國家公園為主體的自然保護地體系作為全國自然教育、生態(tài)體驗資源最富集的區(qū)域，理應提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和游憩、教育、體驗機會，以滿足人民群眾日益增長的親近自然、享受自然需要。

新時期需要自然保護地體系以高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展

除了自然公園，中國國家公園和自然保護區(qū)多分布于老少邊窮地區(qū)，除了進一步提升當?shù)厣鷳B(tài)保護水平外，以高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展已成迫切需求。全國尺度的研究顯示，2018年，全國832個國家級貧困縣中，有787個分布有各級各類自然保護地，占貧困縣總數(shù)的94.59%，其中自然保護地覆蓋面積超過30%的縣達到77個，盡管這些貧困縣在2020年已全部脫貧摘帽，但社會經(jīng)濟發(fā)展仍相對滯后；首批設(shè)立的5個國家公園涉及的44個縣級行政區(qū)中，也包含了12個革命老區(qū)縣、11個少數(shù)民族縣和3個陸地邊疆縣。高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)是提升自然保護地的保護水平，提升生態(tài)資產(chǎn)質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，厚植高質(zhì)量發(fā)展綠色底色；在此基礎(chǔ)上，需要通過有效的生態(tài)資產(chǎn)管理，拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化渠道，支撐老少邊窮地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

新時期需要中國由全球生物多樣性治理的參與者向領(lǐng)導者轉(zhuǎn)變

當前，全球正面臨嚴峻的生物多樣性危機和治理困境，亟須相關(guān)國家和組織發(fā)揮領(lǐng)導力推動治理體系變革，以扭轉(zhuǎn)生物多樣性持續(xù)下降的局面。生物多樣性保護是事關(guān)人類生存與發(fā)展的全球性事務(wù)，是構(gòu)建人類命運共同體需要重點關(guān)注的方向。

黨的十八大以來，中國高度重視生物多樣性保護，系統(tǒng)推進國家公園體制改革，作為《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）主席國，推動通過“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”，在全球生態(tài)治理進程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，樹立了制度創(chuàng)新與實踐轉(zhuǎn)化并重的中國范式。新時期，中國有條件從全球生物多樣性治理的積極參與者轉(zhuǎn)向主動引領(lǐng)者，全面提升自身在全球生物多樣性治理中的話語權(quán)和制度塑造力，為全球生物多樣性治理貢獻中國智慧和方案。以國家公園為主體的自然保護地體系不僅承擔國內(nèi)生態(tài)安全與高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐任務(wù)，也肩負參與全球治理、展示中國方案、推動從“跟隨融入”向“規(guī)則塑造”轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略使命。

新時期以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)面臨的新問題、新挑戰(zhàn)

隨著我國自然保護地建設(shè)體系的縱深推進，在取得顯著成效的同時仍存在諸多亟待破解的現(xiàn)實問題和深層次挑戰(zhàn)。一方面，部分地區(qū)將“最嚴格保護”片面理解為限制一切人類活動，人為割裂人與自然關(guān)系、激發(fā)人與自然矛盾，削弱了自然保護地體系建設(shè)的社會基礎(chǔ)；另一方面，自然保護地“體系性”不強、功能單一等結(jié)構(gòu)性問題依然突出，制約著自然保護地的整體治理效能，阻礙了“兩山”轉(zhuǎn)化進程。

“堡壘式”保護割裂了自然與社會的關(guān)系，激化了人與自然矛盾

“堡壘式”保護曾是全球和我國自然保護地建設(shè)的主導模式，通過嚴格劃定保護區(qū)邊界、限制區(qū)內(nèi)人類活動，以實現(xiàn)生態(tài)保護目標。這種模式在我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、民眾生態(tài)文明意識較低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的階段，發(fā)揮了重要作用，特別是“綠盾”專項行動和中央生態(tài)環(huán)境保護督察等措施，有效遏制了非法開礦、破壞性旅游開發(fā)等行為，為遏制生態(tài)系統(tǒng)退化、維護國家生態(tài)安全作出重要貢獻。

當前，全球自然保護地治理理念正逐步從“堡壘式”保護轉(zhuǎn)向融合式治理，強調(diào)生態(tài)保護與社區(qū)福祉的兼容共進。2010年，聯(lián)合國《生物多樣性公約》第10次締約方大會（COP10）以來，“多方參與”“關(guān)注本地社區(qū)”已成為全球自然保護地建設(shè)的核心理念。我國近年來在國家公園建設(shè)中，也逐步推進社區(qū)參與治理、利益共享機制探索。例如，推行“一戶一崗”生態(tài)管護員機制、試點社區(qū)共管委員會制度等。但受傳統(tǒng)治理路徑依賴的影響，“堡壘式”保護仍是我國自然保護地體系采取的主流模式。隨著我國大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段的結(jié)束，以及公民生態(tài)文明意識的提升，這種治理模式面臨阻礙“兩山”轉(zhuǎn)化、治理成本持續(xù)攀升、管理方式日益僵化、矛盾沖突高發(fā)等問題，也給長期生態(tài)保護成效帶來不確定性和潛在風險，不能滿足新時期人與自然和諧共生現(xiàn)代化建設(shè)需求。

曲解“最嚴格保護”，滋生不科學保護行為

2017年發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》明確要求國家公園實行“最嚴格保護”，2019年發(fā)布的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》則進一步提出要堅持嚴格保護的基本原則。然而，在實踐過程中，“最嚴格保護”常被片面理解，一些地區(qū)簡單地將其等同于全面封閉管理。例如，對當?shù)厣鐓^(qū)生計型生產(chǎn)活動和一些有助于平衡保護與發(fā)展關(guān)系的綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實施“一刀切”的嚴格限制，與國家要求深入踐行“兩山”理念的精神不符。事實上，“最嚴格保護”政策的本意是在最嚴格執(zhí)行保護政策、嚴禁破壞性開發(fā)的前提下，實現(xiàn)高標準、高質(zhì)量和科學化的保護。從科學角度看，“最嚴格保護”應以生態(tài)學原理為指導，既要保障生態(tài)過程與生物多樣性的延續(xù)，又要維護“山水林田湖草沙冰—人”生命共同體的系統(tǒng)完整，在保護優(yōu)先的基礎(chǔ)上實現(xiàn)人與自然的和諧共生。若對該概念理解和執(zhí)行不當，易導致局部治理失衡，如保護地邊界劃定與分區(qū)管理難以落實、社區(qū)矛盾頻發(fā)等問題；從長遠來看，還可能削弱國家公園體制的公信力與可持續(xù)性。

從國際經(jīng)驗看，國家公園嚴格保護、經(jīng)濟發(fā)展和公益功能發(fā)揮可以實現(xiàn)良性互動。美國、加拿大、芬蘭等國家通過科學劃定功能分區(qū)，僅在邊緣設(shè)立小規(guī)模游憩區(qū)，并通過預約制、定額制等方式引導訪客開展低強度、深度化的生態(tài)體驗，既能滿足公民多元化游憩需求，還能夠獲得一定收益用于國家公園保護。以美國黃石國家公園為例，當前訪客活動主要集中在占地不足1%的道路和已開發(fā)區(qū)域，通過完善的游憩線路規(guī)劃，有效規(guī)避了無序穿行等對生態(tài)系統(tǒng)的干擾。2024年，美國黃石國家公園接待訪客469.3萬人次，近5年年均有超過1 200萬美元部分門票收入用于園內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施改造和關(guān)鍵棲息地修復，實現(xiàn)了“小面積”開發(fā)對“大面積”保護的反哺。

自然保護地體系的“體系性”尚有不足，影響整體保護與治理成效

2018年國家林業(yè)和草原局組建成立，有效解決了中國自然保護體系長期面臨的“九龍治水”問題，但受快速改革背景下不同類型保護地建設(shè)優(yōu)先序不一等因素的影響，當前自然保護地體系建設(shè)，實際上沒有從整個“體系”的角度統(tǒng)籌推動，影響整個自然保護地體系建設(shè)的整體成效。自2020年開始啟動的自然保護地整合優(yōu)化工作也因事先缺乏區(qū)域自然保護地的“體系性”布局，造成中央和地方之間、部門之間在自然保護地空間調(diào)整方面“拉鋸式”博弈，影響整個整合優(yōu)化工作進程。黨的十八屆三中全會以來，建設(shè)國家公園成為以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)的頭等大事，擺在了優(yōu)先的位置。但國家公園創(chuàng)建過程中，往往過于強調(diào)面積之大，動輒數(shù)萬甚至十幾萬平方千米，沒有從建立區(qū)域以國家公園為主體的自然保護地體系的角度，統(tǒng)籌推動區(qū)域國家公園、自然保護區(qū)和自然公園的建設(shè)，使得國家公園的“主體性”得到凸顯，而整個自然保護地體系的“體系性”尚有不足。例如，高黎貢山國家公園已有創(chuàng)建方案覆蓋范圍橫跨云南、西藏重要生物地理單元，囊括大范圍高山峽谷和生物走廊，同時也涉及諸多居民點、交通走廊和一批既能為公眾提供親近自然、享受自然機會，又能有效帶動當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的自然公園。

這種過于追求面積之大，而忽視“體系性”的國家公園創(chuàng)建方式帶來了諸多問題：造成跨行政區(qū)協(xié)同管理難題；加大了國家公園與周邊人口聚集區(qū)的接觸界面，大幅增加矛盾沖突調(diào)解工作量和難度；部分生態(tài)功能可由自然公園承擔的區(qū)域也被納入國家公園范疇，抬高生態(tài)保護標準，增加治理壓力，影響保護效果和社會接受度。

自然保護地整合優(yōu)化過程中過多地開“天窗”，帶來生態(tài)、社會雙重風險

在國家公園建設(shè)和自然保護地整合優(yōu)化過程中，“天窗”作為空間調(diào)控工具，被頻繁用于解決礦業(yè)權(quán)、居民點等歷史遺留問題。據(jù)統(tǒng)計，首批設(shè)立的5處國家公園內(nèi)“天窗”數(shù)量已超過350處，總面積達2 504.82km²以上，空間范圍與88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉重疊，涉及人口逾116萬。然而，這種空間調(diào)控方式雖然解決了部分現(xiàn)實矛盾，但若過度依賴“天窗”管理，可能對保護地體系帶來生態(tài)與社會的雙重風險。

在生態(tài)層面，“天窗”改變了保護地原有的空間完整性和連通性，導致棲息地破碎化、邊緣效應增強和生態(tài)過程中斷，削弱了國家公園抵御人類活動干擾的能力，進而影響其長期保護效能。

在社會層面，“天窗”易造成資源管控和生態(tài)責任的不對稱分配，加劇生態(tài)保護成本由地方社區(qū)承擔、生態(tài)效益卻由更廣泛區(qū)域共享的現(xiàn)象，損害公平治理基礎(chǔ)。同時，“天窗”區(qū)域發(fā)展活動的擴張還可能誘發(fā)土地投機與空間錯配問題，增加管理復雜性和沖突風險。

自然保護地的多功能性未受到充分重視，科研、教育、游憩等社會功能薄弱

除了保護功能外，自然保護地還兼具科研、教育、游憩等多重功能。推動自然保護地多重功能建設(shè)不僅能充分發(fā)揮其自然、社會、經(jīng)濟多重效益，而且有助于提升其治理效能。黨的十八大以來，自然保護地生態(tài)保護功能受到高度重視，大部分行政、執(zhí)法、科技和財政資源投入到自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和保護修復，促進了自然保護地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能的提升，但同時支撐自然保護地有效治理的其他功能未受到充分重視，導致我國自然保護地體系科研、教育、體驗、游憩等功能相對薄弱。

科研方面，多數(shù)保護地缺乏系統(tǒng)性科研監(jiān)測規(guī)劃，國家生態(tài)系統(tǒng)觀測研究網(wǎng)絡(luò)（CNERN）中僅8個站點位于國家級自然保護區(qū)內(nèi)，且474處國家級自然保護區(qū)中約70%未建立常態(tài)化科研合作機制，外部協(xié)同創(chuàng)新能力不足。

教育方面，多數(shù)保護地自然教育體系尚不完善，內(nèi)容以基礎(chǔ)科普為主，缺乏覆蓋全齡段的授課、展示、體驗等自然教育體系設(shè)計，截至2024年底，全國505家自然教育基地中僅18.02%設(shè)立于自然保護地內(nèi)，教育功能開發(fā)滯后。

游憩方面，部分保護地仍以封閉式管理為主，未合理劃定生態(tài)體驗區(qū)域，游憩產(chǎn)品單一、深度體驗缺失，我國首批國家公園訪客平均停留時間僅為1.2天，遠低于國際3—5天水平。

科研、教育、游憩功能短板，不僅削弱了自然保護地對人與自然和諧共生現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用，而且削弱了自然保護地開展生態(tài)保護的科學、知識和社會基礎(chǔ)。

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制不健全，“兩山”轉(zhuǎn)化路徑不暢

自然保護地是生態(tài)產(chǎn)品最富集、質(zhì)量最高的區(qū)域，但長期以來，由于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制不健全，“兩山”轉(zhuǎn)化路徑不暢，生態(tài)優(yōu)勢未轉(zhuǎn)化為地方發(fā)展優(yōu)勢，眾多自然保護地及周邊社區(qū)面臨生計轉(zhuǎn)型困境。自然保護地擁有眾多高品質(zhì)的物質(zhì)供給類生態(tài)產(chǎn)品，但由于目前沒有建立有效的“自然保護地產(chǎn)品”認證體系，產(chǎn)品的市場認可度、附加值低，好的生態(tài)產(chǎn)品沒有賣出好的價錢。國際上有眾多利用保護地品牌價值提升生態(tài)產(chǎn)品市場認可度和附加值的案例可借鑒。例如，法國生物多樣性署，為提升國家公園加盟區(qū)農(nóng)產(chǎn)品知名度和附加值，于2015年推出集體品牌“國家公園精神”，全境11個國家公園已全部推出具有自身特色的品牌標識，2022年集體品牌為區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來約20%的附加值。

同時，自然保護地擁有十分豐富的自然教育、生態(tài)體驗、生態(tài)游憩等文化服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品，但面臨高品質(zhì)資源低質(zhì)量開發(fā)，或者“一刀切”地禁止開發(fā)等問題，“兩山”轉(zhuǎn)化的潛力未得到充分釋放；同時生態(tài)游憩開發(fā)多由外部資本主導，本土社區(qū)權(quán)益得不到保障。調(diào)節(jié)類生態(tài)產(chǎn)品雖然價值巨大，但因產(chǎn)權(quán)和供需主體界定困難、市場交易機制缺位而難以實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化；生態(tài)補償和政府購買生態(tài)保護服務(wù)機制仍不健全，面臨生態(tài)補償資金來源單一、補償標準偏低，政府購買生態(tài)保護服務(wù)責權(quán)邊界不清、購買程序不透明、糾紛解決機制不規(guī)范等問題。

新時期推動以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)的新思路

新時期需立足生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性保護和“兩山”理念要求，從轉(zhuǎn)變保護理念、優(yōu)化空間布局、促進社區(qū)共建共享、重視保護地的多功能性、加強文化多樣性保護和傳承利用、加強國際合作和傳播等方面，深化以國家公園為主體的自然保護地體系改革，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)貢獻力量。

逐步轉(zhuǎn)變“堡壘式”保護理念和管理方式，建立人與自然和諧共生的保護理念和治理體系

面對新時期人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新要求，我國自然保護地體系需逐步從傳統(tǒng)“堡壘式”保護轉(zhuǎn)向“人與自然和諧共生”的保護理念和范式?！叭伺c自然和諧共生”的保護理念強調(diào)“人與自然是生命共同體”，不能簡單地通過“畫圈保護”，將社區(qū)和其他相關(guān)方排除在自然保護地之外，人為割裂人與自然的關(guān)系?！叭伺c自然和諧共生”的自然保護地治理一方面需謹慎在自然保護地一般控制區(qū)推動大規(guī)模生態(tài)移民，將本土社區(qū)視為自然保護地的重要組成部分，并通過建立社區(qū)共管和生態(tài)管護崗等機制，將社區(qū)從自然保護地資源利用者轉(zhuǎn)變生態(tài)守護者，并建立健全生態(tài)補償、綠色發(fā)展和集體土地權(quán)益保障機制，推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)社區(qū)生態(tài)保護內(nèi)生動力；另一方面需從單純依靠政府行政管控轉(zhuǎn)向政府主導、多方參與的治理模式，建立健全多方參與制度，鼓勵社會組織、科研機構(gòu)、企業(yè)等相關(guān)方參與自然保護地的建設(shè)與管理，形成政府主導、多元主體共建共治共享的治理格局，破解行政命令主導的“堡壘式”保護所帶來的自然保護地與社區(qū)、地方政府及其他利益相關(guān)方矛盾、隔閡加劇問題。

科學理解國家公園最嚴格的保護，以高水平保護實現(xiàn)保護目標

為切實維護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性與完整性，有效保護生物多樣性和生態(tài)功能，應從科學視角理解并落實“最嚴格”的保護要求。 嚴格依法依規(guī)管理國家公園。既要依法依規(guī)加強生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護，也要依法依規(guī)維護本土社區(qū)和其他相關(guān)方基本權(quán)益，以法制保障高水平保護和合理的人類活動。 嚴格按照科學規(guī)律管理國家公園。加強國家公園生態(tài)系統(tǒng)演變的科學監(jiān)測和研究，為其科學管理提供科學支撐；健全國家公園科學決策與咨詢機制，確保管理的科學性。 嚴格執(zhí)行財政投入為主的多元化資金保障制度，確保國家公園生態(tài)保護、修復和矛盾調(diào)處有充足的資金支持。

從體系的角度，統(tǒng)籌推動以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)

新時期需要扭轉(zhuǎn)國家公園、自然保護區(qū)、自然公園分頭創(chuàng)建的格局，從“體系”的角度，統(tǒng)籌推動以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，提升自然保護地體系的整體協(xié)同效應。建議在國家生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)、生態(tài)功能重要區(qū)，優(yōu)先推動基于深入科學考察的自然保護地體系的空間布局規(guī)劃，基于各自功能定位，明確國家公園、自然保護區(qū)和自然公園空間布局，在此基礎(chǔ)上協(xié)同各類保護地創(chuàng)建和整合優(yōu)化工作，從而建立分工明確、整體協(xié)同的區(qū)域性自然保護地體系，在提升整個區(qū)域生境連通性和氣候變化適應能力的同時，兼顧區(qū)域發(fā)展和公眾親近自然需求，而非僅僅建立面積過大的國家公園，造成統(tǒng)一管理困難和平衡保護和發(fā)展關(guān)系難題。以高黎貢山區(qū)域為例，應結(jié)合保護價值、管理可行性、區(qū)域發(fā)展訴求等，建成包括高黎貢山國家公園、多個自然保護區(qū)和多個自然公園在內(nèi)的保護地體系，兼顧區(qū)域生態(tài)保護和社會經(jīng)濟發(fā)展訴求。

謹慎劃定并科學管理“天窗”，守護大面積自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性

在邁向“以國家公園為主體的自然保護地體系”建設(shè)新階段中，保護目標已從面積覆蓋轉(zhuǎn)向保護成效。為此，應科學把握“天窗”作為空間治理調(diào)節(jié)機制的定位，堅持非必要不開“天窗”的原則，減少“天窗”的數(shù)量，避免建立“千瘡百孔”和“危機四伏”的保護地體系。保護與發(fā)展間矛盾優(yōu)先通過細化功能分區(qū)、精細化管理的方式協(xié)調(diào)解決。在此基礎(chǔ)上，健全“天窗”劃定和管控制度，構(gòu)建兼顧生態(tài)完整性與社會公平的新型空間調(diào)控機制，包括建立以生態(tài)安全優(yōu)先為導向的“天窗”劃定標準體系，嚴格界定適用條件，防止“天窗”泛化；引入生態(tài)風險評估和土地空間功能協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)“天窗”的精準劃定；創(chuàng)新“天窗”管理模式，推動“分類—分級—分區(qū)”差異化管理體系落地，提升“天窗”區(qū)域的系統(tǒng)治理水平。

健全社區(qū)參與和惠益共享機制，筑牢生態(tài)保護社會根基

社區(qū)是自然保護地治理不可回避的重要相關(guān)方，健全社區(qū)參與和惠益共享機制，是中國自然保護地實現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。社區(qū)參與機制的建立關(guān)鍵在于通過相關(guān)法律的制修訂，明確社區(qū)在自然保護地治理中參與主體的地位，建議在正在制定的《國家公園法》和后續(xù)《自然保護區(qū)條例》修訂中，明確社區(qū)的法律地位、權(quán)利、責任和利益。在此基礎(chǔ)上，建立多元化社區(qū)參與機制，包括建立健全社區(qū)共管、生態(tài)公益崗制度，培訓社區(qū)自然教育解說員、生態(tài)導賞員，在經(jīng)營性和服務(wù)性項目中優(yōu)先錄用當?shù)鼐用竦取?/p>

社區(qū)惠益共享機制的建立關(guān)鍵點：①建立社區(qū)集體土地和宅基地權(quán)益保障制度，防止因保護地功能區(qū)調(diào)整、生態(tài)修復工程的實施，以及土地入股、流轉(zhuǎn)、贖買等過程社區(qū)居民土地權(quán)益受損問題；②建立經(jīng)營性項目社區(qū)利益保障制度，明確各類經(jīng)營性項目中社區(qū)受益分配比例與從業(yè)人員比例，確保生態(tài)紅利公平落到社區(qū)。

加強自然保護地文化多樣性的保護，挖掘傳統(tǒng)生態(tài)智慧助力人與自然和諧共生的保護地建設(shè)

我國自然保護地多分布于民族地區(qū)，不僅孕育了豐富的生物多樣性，也留存有豐富的文化多樣性，二者相輔相成，共同構(gòu)成中國自然保護地體系的特色和優(yōu)勢。當?shù)鼐用裨谂c自然長期共處中，形成了眾多尊重自然、保護自然的文化傳統(tǒng)和生態(tài)智慧，是建立人與自然和諧共生的自然保護地的重要文化根基。新時期以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，在堅持生態(tài)保護第一理念的同時，需重視當?shù)匚幕鄻有院椭匾幕z產(chǎn)的保護。建議啟動中國自然保護地體系文化多樣性調(diào)查和重要文化遺產(chǎn)普查工作，建立與生物多樣性數(shù)據(jù)庫相配套的文化多樣性資料庫、數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，深入挖掘各自然保護地所在區(qū)域本土文化中的生態(tài)智慧，結(jié)合人與自然和諧共生的自然保護地建設(shè)需求，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為既根植于當?shù)匚幕寥?、又滿足生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)文化，應用于保護地當?shù)厣鐓^(qū)文化建設(shè)，提升當?shù)厣鐓^(qū)的自豪感、歸屬感和生態(tài)保護內(nèi)生動力，筑牢生態(tài)保護的文化根基。

加強自然教育、生態(tài)體驗體系建設(shè)，提升全民生態(tài)福祉

自然保護地是全國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、最精華的部分，也是開展自然教育和生態(tài)體驗的最理想場所。針對當前自然保護地特別是國家公園和自然保護區(qū)為公眾提供親近自然、享受自然機會少，不能滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要這一問題，新時期自然保護地體系建設(shè)，在加強生態(tài)保護和修復的同時，需要兼顧自然教育和生態(tài)體驗體系的建設(shè)。

自然教育體系的建設(shè)：亟須扭轉(zhuǎn)當前僅重視場館建設(shè)和課程開發(fā)，忽視政策支持、人才培養(yǎng)、社會參與體系建設(shè)的局面，通過印發(fā)指導意見、編制專項規(guī)劃等，加強自然教育體系建設(shè)的頂層設(shè)計，制定促進自然教育發(fā)展的財政、金融政策支持體系和人才培養(yǎng)體系，為中國自然保護地自然教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展提供系統(tǒng)支撐。

生態(tài)體驗體系的建設(shè)：需堅持“小范圍開發(fā)、低強度利用、深度體驗”的原則，在國家公園、自然保護區(qū)的一般控制區(qū)和自然公園科學布局生態(tài)體驗功能區(qū)，在不破壞自然保護地生態(tài)功能的前提下，力爭以小面積的開發(fā)利用反哺大面積的生態(tài)保護，并為公眾提供更多的體驗生態(tài)之美的機會。在功能定位上，國家公園生態(tài)體驗體系建設(shè)重在強化國家形象展示，重視國民文化自信培育和愛國主義教育，重點開發(fā)高品質(zhì)、低干擾、替代性低、教育性突出的生態(tài)體驗產(chǎn)品；自然保護區(qū)重點開發(fā)以科考、研學、生物多樣性調(diào)查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測為特色的生態(tài)體驗產(chǎn)品；自然公園則承擔更為廣泛的生態(tài)游憩和公益性生態(tài)休閑功能，提升全民親近自然、享受自然的機會。

健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，暢通“兩山”轉(zhuǎn)化渠道

健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，是平衡保護與發(fā)展關(guān)系，緩解當前自然保護地體系建設(shè)所面臨的保護地與社區(qū)、保護地與地方矛盾的關(guān)鍵。中國自然保護地體系作為生態(tài)產(chǎn)品最富集、質(zhì)量最高的區(qū)域，亟須探索基于生態(tài)產(chǎn)品類型和特色的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

對于物質(zhì)供給類生態(tài)產(chǎn)品，關(guān)鍵在于建立全國統(tǒng)一的自然保護地生態(tài)產(chǎn)品品牌認證、質(zhì)量追溯和監(jiān)管體系，大幅提高保護地高品質(zhì)農(nóng)牧產(chǎn)品的附加值，以小規(guī)模的不破壞保護地生態(tài)功能的生產(chǎn)經(jīng)營活動支撐本土社區(qū)發(fā)展。

對于文化服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品，需要結(jié)合新時期公眾游憩需求，依托自然保護地優(yōu)質(zhì)的自然教育和生態(tài)體驗資源，打造一批高品質(zhì)徒步、登山、露營、騎行、探險、研學、康養(yǎng)基地，并賦予本土社區(qū)在生態(tài)游憩、文化體驗等產(chǎn)品開發(fā)中的優(yōu)先參與權(quán)和收益分配權(quán)，帶動本土社區(qū)的振興。

對于調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品，需以產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、價值核算科學為基礎(chǔ)，落實公共部門首要補償責任的前提下，積極探索水權(quán)、碳排放權(quán)、自然景觀權(quán)等的市場配置方式，推動生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)從無償供給向有償利用轉(zhuǎn)變；同時，系統(tǒng)構(gòu)建縱橫協(xié)同的生態(tài)補償機制，圍繞生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)強度與受益范圍，建立分級分類、動態(tài)調(diào)整的補償標準體系。

加強國際交流合作，借鑒全球最先進理念并向國際社會推廣中國方案

習近平主席在2021年《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導人峰會上提出“共同構(gòu)建地球生命共同體”的理念，并指出：國際社會要加強合作，心往一處想、勁往一處使，共建地球生命共同體。加強自然保護地領(lǐng)域的國際交流合作是共建地球生命共同體的必要之路： 

需充分借鑒國際自然保護地治理的先進理念和經(jīng)驗，進一步推動中國自然保護地治理水平。我國應深入?yún)⑴c聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）、《生物多樣性公約》（CBD）等多邊治理機制，加強在保護地分類標準、管理規(guī)則和能力建設(shè)等領(lǐng)域的深度合作。應支持國內(nèi)科研機構(gòu)、保護地管理部門與國際知名保護地網(wǎng)絡(luò)開展聯(lián)合科研、人員交流和技術(shù)合作，促進先進理念的引進與本土化實踐。

需加強中國自然保護地治理成效和經(jīng)驗的國際宣傳和推廣。我國在自然保護地空間規(guī)劃、監(jiān)測體系建設(shè)、生態(tài)保護修復、生態(tài)資產(chǎn)核算、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等領(lǐng)域已形成可復制推廣的經(jīng)驗，建議充分利用“一帶一路”與南南合作框架，系統(tǒng)開展中國經(jīng)驗、中國方案的宣傳與推廣。2025年在杭州舉辦的UNESCO第五屆世界生物圈保護區(qū)大會，為中國提供了重要的國際合作窗口，應加強政策儲備、成果展示，不僅在此次大會上有所作為，更應以此為起點，在國際重要場合持續(xù)發(fā)聲，提升我國在全球生物多樣性治理中的話語權(quán)和領(lǐng)導力。

（作者：黃寶榮、胡學湉、湯凌、王植、張智，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院、中國科學院大學  公共政策與管理學院、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院  國家公園與自然保護地研究中心；張慧智，北京市農(nóng)林科學院  數(shù)據(jù)科學與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所；《中國科學院院刊》供稿）