自然保護(hù)地社區(qū)治理挑戰(zhàn)與大社區(qū)模式緣起

當(dāng)前，全球生物多樣性持續(xù)下降，棲息地破碎和生態(tài)退化加速，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。盡管各國(guó)普遍設(shè)立自然保護(hù)地以應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)，但自然保護(hù)地治理面臨重重挑戰(zhàn)：本地及周邊社區(qū)保護(hù)激勵(lì)不足，資金長(zhǎng)期匱乏，部分地區(qū)甚至遭受非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)侵蝕；生態(tài)價(jià)值難以有效轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)鼐用袷找?，自然保護(hù)地管理方和小社區(qū)（指自然保護(hù)地本地及周邊社區(qū)）在解決保護(hù)與發(fā)展方面能力欠缺，保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾長(zhǎng)期得不到根本解決；當(dāng)?shù)厣鐣?huì)可持續(xù)發(fā)展得不到保障，反之也嚴(yán)重影響自然保護(hù)地保護(hù)效能等。

為提升自然保護(hù)地治理的有效性與可持續(xù)性，全球在不同階段探索了多種管理路徑。早期保護(hù)地多實(shí)行封閉式管理，通過(guò)明確劃界和嚴(yán)格監(jiān)管實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)；雖短期有效，但卻切斷了社區(qū)傳統(tǒng)生計(jì)，加劇當(dāng)?shù)氐钟|情緒，難以持續(xù)。21世紀(jì)以來(lái)，治理模式逐漸由封閉管控轉(zhuǎn)向開(kāi)放合作，共同管理（co-management）機(jī)制廣泛興起。通過(guò)設(shè)立共管委員會(huì)、促進(jìn)社區(qū)參與及生態(tài)特許經(jīng)營(yíng)等制度創(chuàng)新，保護(hù)地治理實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)作，透明度與社區(qū)認(rèn)可度顯著提升。然而，在多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，共同管理模式仍面臨顯著局限，一方面，其運(yùn)行效果高度依賴于地方政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，整體成效波動(dòng)較大；另一方面，實(shí)際操作中小社區(qū)往往缺乏實(shí)質(zhì)性話語(yǔ)權(quán)，參與形式化和利益分配不均等問(wèn)題突出，導(dǎo)致基層積極性下降，小社區(qū)與自然保護(hù)地管理方之間的信任未能有效建立。這些問(wèn)題不僅主要在發(fā)展中國(guó)家存在，一些發(fā)達(dá)國(guó)家也面臨這樣的挑戰(zhàn)。

中國(guó)作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)更是前所未有，同樣走過(guò)封閉式管理、抓社區(qū)建設(shè)、強(qiáng)調(diào)共同管理機(jī)制等過(guò)程。但是，自然保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾始終沒(méi)有得到有效解決，尤其是多處于經(jīng)濟(jì)落后、交通不便區(qū)域的自然保護(hù)地困難更多，致使自然保護(hù)任務(wù)及社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

近些年來(lái)，中國(guó)提出并實(shí)踐了精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)補(bǔ)償、鄉(xiāng)村振興和東西部對(duì)口支援等國(guó)家戰(zhàn)略，為破解上述困境提供了新的有效路徑。自然保護(hù)地社區(qū)獲得了前所未有的戰(zhàn)略引導(dǎo)與政策支持。外部大量資源的投入使自然保護(hù)地社區(qū)得到了一個(gè)整合自然生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難得機(jī)遇，地方政府與企業(yè)在此過(guò)程中主動(dòng)與社區(qū)協(xié)作，形成了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、社區(qū)參與相結(jié)合的自然保護(hù)地社區(qū)共建模式。為有別于原來(lái)的小社區(qū)建設(shè)模式，本研究稱之為“大社區(qū)”模式。本文以高黎貢山世界生物圈保護(hù)區(qū)為案例，深入探討大社區(qū)模式的實(shí)現(xiàn)路徑。

大社區(qū)模式的核心內(nèi)涵與特征

大社區(qū)模式是中國(guó)自然保護(hù)地制度體系中的一種治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，它指以國(guó)家政策為主導(dǎo)、以自然保護(hù)地為核心平臺(tái)，通過(guò)制度性整合國(guó)家、省、市及社會(huì)多元資源，構(gòu)建起統(tǒng)籌自然生態(tài)保護(hù)、小社區(qū)與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的治理共同體。該模式突破了傳統(tǒng)基于地理鄰近或行政隸屬的自然保護(hù)地社區(qū)共建范式，建立了以國(guó)家的政策供給為核心，重塑自然保護(hù)地與周邊社區(qū)的資源配置與組織協(xié)作新機(jī)制。不同于以往依賴單一項(xiàng)目、短期參與和行政推動(dòng)的做法，大社區(qū)注重頂層設(shè)計(jì)與制度嵌入，依托財(cái)政支持和政策協(xié)同，系統(tǒng)構(gòu)建“保護(hù)—支撐—發(fā)展”三位一體的治理框架，實(shí)現(xiàn)了職責(zé)明晰、資源統(tǒng)籌、運(yùn)行穩(wěn)定的自然生態(tài)保護(hù)和共生共治共同體新格局。

目前，大社區(qū)的構(gòu)建并非源于單一頂層設(shè)計(jì)，也非完全出自地方自發(fā)探索，而是在國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)、地方實(shí)踐推動(dòng)、社區(qū)響應(yīng)參與和自然保護(hù)地平臺(tái)的“四重”作用下，逐步形成的一種多元主體嵌套協(xié)作的治理機(jī)制。其建設(shè)邏輯體現(xiàn)為由碎片化項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向制度化閉環(huán)治理，通過(guò)資源供給、組織建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理與績(jī)效反饋“四環(huán)”聯(lián)動(dòng)，解決了傳統(tǒng)治理中短期性強(qiáng)、統(tǒng)籌不足等問(wèn)題。

在資源機(jī)制方面，大社區(qū)模式在延續(xù)中央轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償和對(duì)口支援等投入方式的基礎(chǔ)上，顯著強(qiáng)化了市場(chǎng)機(jī)制的引入。地方政府統(tǒng)籌各類財(cái)政項(xiàng)目資源，保障基本運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、綠色金融工具和資本市場(chǎng)合作，拓展社區(qū)自主收益渠道，逐步構(gòu)建起“財(cái)政托底、市場(chǎng)增益”的多元化投入體系，提升了資源供給的可持續(xù)性與靈活性；在主體結(jié)構(gòu)方面，該模式由中央、省級(jí)、地市級(jí)政府、管護(hù)機(jī)構(gòu)、科研單位、企業(yè)及社區(qū)居民共同構(gòu)成協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，形成職責(zé)清晰、運(yùn)行高效的自然保護(hù)和共生共治共同體新體系。

在制度基礎(chǔ)方面，依托國(guó)家政策的縱深嵌套，由中央設(shè)定方向、政策與資金口徑，省級(jí)政府負(fù)責(zé)資源整合與制度接口，相關(guān)州、縣政府組織推進(jìn)，鄉(xiāng)村組推動(dòng)落實(shí)與反饋，逐步形成“國(guó)家統(tǒng)籌—地方聯(lián)動(dòng)—社區(qū)參與”的多級(jí)嵌套體系。通過(guò)設(shè)立聯(lián)合機(jī)構(gòu)、合作社、生態(tài)理事會(huì)等機(jī)制，大社區(qū)將社區(qū)從政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫戎贫▍⑴c者，實(shí)現(xiàn)從行政管理向共治協(xié)商的治理轉(zhuǎn)型，促使多方利益在制度內(nèi)達(dá)成共識(shí)，激發(fā)起了社區(qū)內(nèi)生動(dòng)力。該治理結(jié)構(gòu)解決了原本存在的自然保護(hù)地及社區(qū)職能分散、協(xié)同薄弱，多級(jí)主體，“多頭管理、責(zé)任真空”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與基層落地的有效銜接。

大社區(qū)模式作為我國(guó)自然保護(hù)地治理的制度性創(chuàng)新，對(duì)“堡壘式保護(hù)”階段的傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式和近20年逐步成熟的社區(qū)共建模式進(jìn)行了有機(jī)整合與系統(tǒng)優(yōu)化提升（表1）。在制度設(shè)計(jì)上有效規(guī)避了上述兩類模式的結(jié)構(gòu)性弊端：一方面通過(guò)國(guó)家主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政策統(tǒng)籌與財(cái)政穩(wěn)定供給，破解了資金波動(dòng)與職能脫節(jié)的問(wèn)題；另一方面通過(guò)多元主體嵌套共治，增強(qiáng)了社區(qū)的制度參與能力與組織彈性，避免了形式化參與和責(zé)任空轉(zhuǎn)的困境。更為關(guān)鍵的是，大社區(qū)將自然保護(hù)目標(biāo)與發(fā)展任務(wù)納入地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一治理框架，建立起自然生態(tài)保護(hù)責(zé)任明晰、資源路徑清晰、運(yùn)行機(jī)制閉環(huán)的治理平臺(tái)，為協(xié)調(diào)自然生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系提供了具備制度韌性與推廣潛力的“中國(guó)方案”，達(dá)到從自然保護(hù)中尋找發(fā)展機(jī)遇，將生態(tài)（價(jià)值）優(yōu)勢(shì)變成發(fā)展（價(jià)值）優(yōu)勢(shì)，探索把“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”多種路徑的目的。

大社區(qū)模式在高黎貢山的實(shí)踐

云南高黎貢山自然保護(hù)區(qū)保護(hù)著位于全球前列的生物多樣性最為豐富的生態(tài)系統(tǒng)及物種基因庫(kù)，其地處中緬邊境，跨怒江與保山兩地，處于跨區(qū)域、跨民族、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極低的社會(huì)環(huán)境之中，兼具生態(tài)敏感性、治理復(fù)雜性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的特點(diǎn)，其所在區(qū)域涉及“三區(qū)三州”原國(guó)家深度貧困區(qū)，生態(tài)保護(hù)與鄉(xiāng)村振興任務(wù)長(zhǎng)期交織。2000年納入聯(lián)合國(guó)教科文組織“人與生物圈計(jì)劃”（MAB）保護(hù)網(wǎng)絡(luò)后，成為中國(guó)治理最復(fù)雜、國(guó)際關(guān)注度最高的自然保護(hù)地之一。區(qū)域內(nèi)集中了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園試點(diǎn)、生態(tài)移民與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等多項(xiàng)國(guó)家任務(wù)，自然保護(hù)地大社區(qū)模式在高黎貢山的實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生，并逐步系統(tǒng)化。

國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)下的政策協(xié)同與制度整合

高黎貢山于2000年成為世界生物圈保護(hù)區(qū)，承擔(dān)著保護(hù)、支撐、發(fā)展的三重功能，并于2017年被納入國(guó)家公園試點(diǎn)，其根植于國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略與國(guó)際生物多樣性治理機(jī)制的雙重引領(lǐng)，為大社區(qū)模式提供制度支撐與方向引導(dǎo)。

多元主體協(xié)同下的社區(qū)共建機(jī)制

大社區(qū)模式下，高黎貢山突破過(guò)去的傳統(tǒng)模式，整合國(guó)家公園試點(diǎn)與MAB機(jī)制，通過(guò)國(guó)家政策協(xié)同，構(gòu)建起統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的共同體，依托精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)補(bǔ)償、鄉(xiāng)村振興、對(duì)口支援等國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)形成“退出—安置—兜底—造血”的協(xié)同政策鏈條：生態(tài)移民政策實(shí)現(xiàn)核心區(qū)人口有序退出，為生態(tài)修復(fù)釋放空間；扶貧政策、生態(tài)保護(hù)工程、生態(tài)補(bǔ)償為搬遷社區(qū)提供穩(wěn)定生計(jì)；對(duì)口支援、產(chǎn)業(yè)扶持與鄉(xiāng)村振興拓寬建實(shí)社區(qū)發(fā)展路徑，從而形成自然保護(hù)地與可持續(xù)發(fā)展區(qū)統(tǒng)籌協(xié)同、系統(tǒng)構(gòu)建起服務(wù)自然生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的政策支持與資源保障體系。

高黎貢山大社區(qū)治理以保護(hù)地管護(hù)機(jī)構(gòu)為中樞，聯(lián)合地方政府、對(duì)口支援城市、科研機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村級(jí)組織，構(gòu)建起職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的協(xié)同治理體系，構(gòu)建起以國(guó)家扶持、外部支撐、管護(hù)主導(dǎo)、屬地協(xié)同、社區(qū)共建為一體的多方參與體系。該機(jī)制打破了“保護(hù)歸林業(yè)、發(fā)展歸地方”的傳統(tǒng)管理邊界，推動(dòng)自然生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展在制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行過(guò)程中閉環(huán)運(yùn)行。

高黎貢山大社區(qū)的治理主體不僅涵蓋本地政府與社區(qū)組織，還包括珠海、上海等對(duì)口支援城市與駐地科研力量，共同支撐大社區(qū)的多元運(yùn)行結(jié)構(gòu)。怒江片區(qū)貢山，聯(lián)合多級(jí)政府與技術(shù)力量，實(shí)施集中安置和基礎(chǔ)設(shè)施完善，推動(dòng)自然村落向組織化社區(qū)轉(zhuǎn)型；保山片區(qū)則構(gòu)建“管護(hù)站—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村組”三級(jí)責(zé)任鏈，形成由上而下、快速響應(yīng)的治理路徑；怒江片區(qū)依托珠海市援助和格力電器集團(tuán)參與，建設(shè)扶貧車間與配送中心，推行崗位拆分與績(jī)效管理?？蒲袡C(jī)構(gòu)駐點(diǎn)提供技術(shù)指導(dǎo)與能力培訓(xùn)，村級(jí)組織通過(guò)生態(tài)理事會(huì)和合作社參與巡護(hù)與事務(wù)管理，推動(dòng)社區(qū)從政策接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砉步ㄖ黧w。

財(cái)政統(tǒng)籌與生態(tài)崗位支撐體系

高黎貢山大社區(qū)的穩(wěn)定運(yùn)行，依賴于財(cái)政資金、社會(huì)資本與生態(tài)崗位3類關(guān)鍵資源的統(tǒng)籌配置。這一資源體系以中央財(cái)政托底、地方項(xiàng)目統(tǒng)籌、市場(chǎng)資本協(xié)同為主干，通過(guò)制度化、多元化和精準(zhǔn)化的資源流動(dòng)，有效破解了傳統(tǒng)保護(hù)地治理中財(cái)政短板突出、資本進(jìn)入受限與社區(qū)激勵(lì)機(jī)制薄弱等問(wèn)題，推動(dòng)自然生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的深度融合。

中央財(cái)政、地方項(xiàng)目整合和社會(huì)資本共同構(gòu)成并夯實(shí)了大社區(qū)運(yùn)行的資金基礎(chǔ)。例如：2023年，高黎貢山整合生態(tài)移民與鄉(xiāng)村振興資金，其中芒寬鄉(xiāng)3年內(nèi)落實(shí)9.03億元，覆蓋搬遷與配套建設(shè)；2016年至今，珠海市及上海市浦東新區(qū)的對(duì)口援助累計(jì)超22億元，聯(lián)合格力集團(tuán)在怒江片區(qū)建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)園；滬滇協(xié)作引入咖啡價(jià)格保險(xiǎn)，2023年賠付630萬(wàn)元，提升生態(tài)收益穩(wěn)定性。生態(tài)崗位制度構(gòu)成政策落地的末端抓手：全域設(shè)立逾2 000個(gè)公益崗位，優(yōu)先覆蓋搬遷戶和低收入群體，年人均增收超1萬(wàn)元。其中怒江維拉壩珠海社區(qū)設(shè)置生態(tài)公益性崗位432個(gè)，其中護(hù)林員占比七成，配套技能培訓(xùn)同步推進(jìn)，夯實(shí)了基層服務(wù)隊(duì)伍等。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與市場(chǎng)體系探索

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是大社區(qū)模式支撐自然保護(hù)地可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵路徑。高黎貢山通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品入市、資產(chǎn)核算和多級(jí)協(xié)同交易機(jī)制，探索將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社區(qū)可感、可享、可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)收益。

通過(guò)構(gòu)建“國(guó)家—跨域協(xié)作—省級(jí)—社區(qū)”4級(jí)協(xié)同機(jī)制，形成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多層次推進(jìn)體系（表2）。國(guó)家層面推動(dòng)碳匯打包交易與綠色采購(gòu)，保障核心生態(tài)資產(chǎn)穩(wěn)定回購(gòu)；跨域協(xié)作層面依托珠?！?、浦東—保山等機(jī)制開(kāi)展品牌共建與定向采購(gòu)；省級(jí)層面實(shí)施保底加浮動(dòng)價(jià)的統(tǒng)購(gòu)機(jī)制，增強(qiáng)市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力；社區(qū)層面以合作社運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)，借助直播電商與旅游平臺(tái)拓展銷售渠道，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品快速出清。

通過(guò)確權(quán)與核算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)為生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)打好基礎(chǔ)。目前已將水源涵養(yǎng)、碳匯、生態(tài)旅游等18類服務(wù)納入資產(chǎn)目錄，聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)與主管部門制定統(tǒng)一核算規(guī)則，評(píng)估高黎貢山生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值約498億元，為財(cái)政補(bǔ)償、金融政策與交易估值提供量化支撐。

建立多元投入與共享機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)收益公平分配并增強(qiáng)社區(qū)獲得感。同步設(shè)立生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展基金，保山撬動(dòng)財(cái)政、企業(yè)與綠色信貸資金超15億元，收益按“30—40—30”結(jié)構(gòu)分配：30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，40%直接分紅給社區(qū)居民，30%投入生態(tài)公益基金。2024年芒寬鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品收益達(dá)5 100萬(wàn)元，帶動(dòng)崗位人均增收1.2萬(wàn)元。

大社區(qū)模式的總結(jié)與制度深化

核心經(jīng)驗(yàn)與機(jī)制創(chuàng)新

制度協(xié)同：嵌套式治理架構(gòu)推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)落地。高黎貢山大社區(qū)建設(shè)并非單一主體推動(dòng)的結(jié)果，而是在國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)下，多級(jí)政府與社區(qū)主體協(xié)同嵌套構(gòu)建的治理體系。國(guó)家層面明確保護(hù)功能與制度方向，對(duì)口支援輸入激活，省級(jí)統(tǒng)籌政策與資源配置，地州市組織實(shí)施，鄉(xiāng)村組推動(dòng)落地與反饋，逐步形成“國(guó)家統(tǒng)籌—地方聯(lián)動(dòng)—社區(qū)參與”的治理通路。

資源整合：多渠道資源構(gòu)建長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)體系，增強(qiáng)可持續(xù)性。構(gòu)建了由中央財(cái)政托底、地方整合資源與社會(huì)資本參與構(gòu)成的多元供給體系。國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償、地方對(duì)口支援、滬滇產(chǎn)業(yè)基金與價(jià)格保險(xiǎn)等機(jī)制疊加使用，不僅保障了管護(hù)運(yùn)營(yíng)的基本穩(wěn)定，也推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控的系統(tǒng)化協(xié)同。

價(jià)值轉(zhuǎn)化：生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)機(jī)制激活社區(qū)發(fā)展動(dòng)能。通過(guò)構(gòu)建生態(tài)資產(chǎn)核算體系、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品入市與碳匯交易，生態(tài)資產(chǎn)確權(quán)與價(jià)值量化為財(cái)政補(bǔ)償、產(chǎn)品交易和金融支持提供依據(jù)，四級(jí)協(xié)同市場(chǎng)機(jī)制聯(lián)動(dòng)政府采購(gòu)、電商平臺(tái)與對(duì)口協(xié)作，推動(dòng)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為社區(qū)可見(jiàn)收益。收益分配機(jī)制則通過(guò)設(shè)立基金和明確規(guī)則，保障公共服務(wù)與社區(qū)利益共享，構(gòu)建了生態(tài)保護(hù)與居民福祉的良性耦合，打通了“資源—市場(chǎng)—收益”的轉(zhuǎn)化路徑，探索將生態(tài)優(yōu)勢(shì)變成發(fā)展優(yōu)勢(shì)的價(jià)值轉(zhuǎn)換機(jī)制。

中國(guó)方案：從地方實(shí)踐到制度化的自然保護(hù)地“國(guó)家主導(dǎo)+多元共治”中國(guó)路徑。高黎貢山大社區(qū)不是簡(jiǎn)單制度移植的產(chǎn)物，而是在多重國(guó)家政策融合中生長(zhǎng)出的本土治理創(chuàng)新。集成了自然保護(hù)地、國(guó)家公園試點(diǎn)、MAB倡議、鄉(xiāng)村振興與財(cái)政工具等多重機(jī)制，突破了傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)共管模式在參與深度、資源整合與政策穩(wěn)定性方面的瓶頸。作為中國(guó)特色生態(tài)文明戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，大社區(qū)模式為全球自然保護(hù)地治理提供了以國(guó)家主導(dǎo)為核心、多元主體共建共享的“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。

當(dāng)前存在的主要問(wèn)題與制度瓶頸

職責(zé)邊界模糊，協(xié)同機(jī)制有待規(guī)范。大社區(qū)內(nèi)部的管理權(quán)屬與職責(zé)邊界仍不清晰，尤其在管護(hù)機(jī)構(gòu)與地方政府之間，審批權(quán)限、資金統(tǒng)籌和基層協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏統(tǒng)一規(guī)范，易出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉與資源分配不均等問(wèn)題。

生態(tài)產(chǎn)品交易體系不健全，市場(chǎng)化潛力未充分釋放。生態(tài)產(chǎn)品交易整體仍處于起步階段，缺乏統(tǒng)一的目錄、計(jì)價(jià)、認(rèn)證與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)合作社在品牌建設(shè)、電商銷售等方面能力薄弱，制約了生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值的釋放與制度化發(fā)展。

社區(qū)自組織能力薄弱，缺乏風(fēng)險(xiǎn)退出機(jī)制。多數(shù)搬遷社區(qū)對(duì)生態(tài)崗位依賴性強(qiáng)，自主治理和外部議價(jià)能力較低，缺乏主動(dòng)治理機(jī)制的同時(shí)，缺乏系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)退出與責(zé)任調(diào)整機(jī)制。

反饋機(jī)制不足，居民參與深度有限?，F(xiàn)行治理評(píng)估多集中于行政項(xiàng)目驗(yàn)收，缺乏對(duì)居民實(shí)際感知和參與體驗(yàn)的系統(tǒng)收集與回應(yīng)，尚未建立覆蓋“制度—行動(dòng)—感知—調(diào)整”全過(guò)程的反饋評(píng)估體系，居民參與仍停留在淺層響應(yīng)，難以支撐治理效能持續(xù)優(yōu)化。

深化路徑與政策建議

大社區(qū)作為中國(guó)特色自然保護(hù)地共治模式，通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略引導(dǎo)與多元協(xié)同機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了自然生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新的融合統(tǒng)一，具備推廣潛力與制度轉(zhuǎn)化價(jià)值。為推動(dòng)其高質(zhì)量發(fā)展，建議從制度建設(shè)、市場(chǎng)機(jī)制、社區(qū)賦權(quán)與試點(diǎn)探索4個(gè)方面深化推進(jìn)。

完善制度體系，建立大社區(qū)認(rèn)定與支持機(jī)制。建議由中國(guó)MAB國(guó)家委員會(huì)牽頭，聯(lián)合國(guó)家林草局和國(guó)家公園管理局，制定“大社區(qū)”國(guó)家認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確其適用范圍、核心特征與支持條件，推動(dòng)其與MAB保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、生態(tài)功能區(qū)等主干制度融合銜接，推動(dòng)實(shí)踐成果向制度成果轉(zhuǎn)化。

健全市場(chǎng)機(jī)制，打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)通道。建議加快建立生態(tài)產(chǎn)品分類目錄、核算規(guī)則和交易流程指引，支持地方試點(diǎn)生態(tài)產(chǎn)品確權(quán)登記與價(jià)值評(píng)估。推動(dòng)地方交易平臺(tái)建設(shè)，與國(guó)家級(jí)平臺(tái)形成“地方定價(jià)、國(guó)家結(jié)算”雙層結(jié)構(gòu)，并引導(dǎo)綠色信貸、生態(tài)保險(xiǎn)、收益權(quán)質(zhì)押等金融工具介入生態(tài)領(lǐng)域。鼓勵(lì)地方設(shè)立生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展引導(dǎo)基金，增強(qiáng)生態(tài)資產(chǎn)的市場(chǎng)吸引力與收益能力，為“綠水青山”產(chǎn)出“金山銀山”探索多種實(shí)現(xiàn)路徑。

強(qiáng)化社區(qū)賦權(quán)與基層治理能力。大社區(qū)可持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵在于社區(qū)能動(dòng)性與組織力。建議推動(dòng)鄉(xiāng)村級(jí)組織在項(xiàng)目管理、資金使用與生態(tài)監(jiān)督中的法定權(quán)限落實(shí)，完善合作社章程與治理結(jié)構(gòu)。面向生態(tài)崗位人員、合作社負(fù)責(zé)人開(kāi)展制度培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)，提升社區(qū)在生態(tài)治理中的制度話語(yǔ)權(quán)和專業(yè)支撐能力。

依托高黎貢山設(shè)立“大社區(qū)治理國(guó)家實(shí)驗(yàn)區(qū)”。高黎貢山已形成較成熟的自然保護(hù)地大社區(qū)制度基礎(chǔ)與可量化成效，建議由中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家林草局和財(cái)政部聯(lián)合設(shè)立實(shí)驗(yàn)區(qū)，聚焦生態(tài)產(chǎn)品交易、資源統(tǒng)籌模型、協(xié)同治理機(jī)制與社區(qū)能力建設(shè)四大領(lǐng)域開(kāi)展系統(tǒng)驗(yàn)證。建立“政策—實(shí)踐—反饋”閉環(huán)機(jī)制，為推動(dòng)國(guó)家級(jí)制度創(chuàng)新與參與全球治理提供可復(fù)制、可推廣的“中國(guó)樣本”。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確立“大社區(qū)”在自然保護(hù)地體系中的制度地位?！按笊鐓^(qū)”模式是中國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展歷程中繼“分級(jí)分類分區(qū)”管理后又一重大制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國(guó)特色自然保護(hù)地共管模式的發(fā)展方向。建議將其納入國(guó)家自然保護(hù)地體系頂層設(shè)計(jì)，明確制度定位與功能分工，統(tǒng)籌政策、資金與技術(shù)支持，形成上下貫通、部門協(xié)同的推進(jìn)格局，為這一中國(guó)特色創(chuàng)新模式提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度保障。

（作者：陳建偉，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)與自然保護(hù)學(xué)院；湯凌，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院；張映安、楊卉，高黎貢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)怒江管護(hù)局；于仕海、楚原夢(mèng)冉，高黎貢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保山管護(hù)局。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）