傅伯杰：面向全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)代治理體系
2025-12-18 10:34
來源：中國網(wǎng)·中國發(fā)展門戶網(wǎng)
中國網(wǎng)／中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 2015年9月，聯(lián)合國會員國就《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱“2030議程”）達(dá)成一致。該議程提出了17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）和相關(guān)的169個具體目標(biāo)，體現(xiàn)了國際社會在社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的承諾。SDGs的特殊之處在于國際社會的廣泛接受和承諾，以及對17個SDGs之間綜合和不可分割的理解。盡管SDGs的提出為國際社會共同應(yīng)對全球挑戰(zhàn)提供了抓手，但聯(lián)合國《2024年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，SDGs中僅有17%的目標(biāo)進(jìn)展順利，近一半的目標(biāo)進(jìn)展甚微，超過1/3的目標(biāo)停滯不前或出現(xiàn)倒退。
SDGs的進(jìn)展緩慢已引發(fā)學(xué)術(shù)界的廣泛討論和關(guān)注。聯(lián)合國教科文組織推動2022年為“基礎(chǔ)科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展國際年”。2023年8月，聯(lián)合國大會通過《2024—2033年科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展國際十年》決議，由聯(lián)合國教科文組織負(fù)責(zé)牽頭落實(shí)。特別是2024年9月，在紐約召開的聯(lián)合國未來峰會通過了《未來契約》及其附件《全球數(shù)字契約》和《子孫后代問題宣言》。《未來契約》主要包括可持續(xù)發(fā)展及籌資，國際和平與安全，科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新與數(shù)字合作，青年和子孫后代，變革全球治理五大領(lǐng)域內(nèi)容，共涵蓋56項(xiàng)具體承諾行動。充分顯示了國際社會面對可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)的高度重視。
科學(xué)促進(jìn)SDGs實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于厘清各項(xiàng)目標(biāo)之間的相互關(guān)系，尤其是協(xié)同和權(quán)衡作用，即一項(xiàng)目標(biāo)的進(jìn)展是否會促進(jìn)（協(xié)同）或是抑制（權(quán)衡）另一項(xiàng)目標(biāo)的進(jìn)展?，F(xiàn)有研究表明，應(yīng)對17個SDGs之間相互作用關(guān)系的復(fù)雜性需要綜合、全面和一致的決策。然而，決策、實(shí)施和監(jiān)測SDGs涉及公共和私營部門及其他社會群體的廣泛參與，區(qū)域差異與沖突、全球變化的不確定性往往會增加這種復(fù)雜性。因此，有學(xué)者指出，SDGs的治理需要營造出有利于集體行動的環(huán)境，確保相關(guān)行為者承擔(dān)責(zé)任，并處理各項(xiàng)目標(biāo)間復(fù)雜的相互關(guān)系，治理也被視為繼社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之后的第四大“支柱”。這就迫切需要一個科學(xué)的框架模型闡明17個SDGs之間復(fù)雜的相互關(guān)系及其相應(yīng)的動力學(xué)機(jī)制。
科學(xué)發(fā)現(xiàn)與治理政策的結(jié)合是加快SDGs實(shí)現(xiàn)的保證。在此過程中，由自然科學(xué)和社會科學(xué)學(xué)者組成的跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)首先需要解析17個SDGs在多層次（全球、區(qū)域、國家、地方）復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中的相互關(guān)系；其次，科學(xué)界需要確定多層次復(fù)雜性治理的動力學(xué)機(jī)制和系統(tǒng)穩(wěn)定性條件?；谇皟身?xiàng)行動的成果，決策者可以建立有效的治理體系，從而優(yōu)化政策制定，并有效推進(jìn)SDGs的實(shí)現(xiàn)。鑒于當(dāng)前仍缺少對SDGs治理體系的充分探討和深入研究，上述兩方面工作仍極具挑戰(zhàn)性，本文旨在基于對現(xiàn)有SDGs相互關(guān)系的認(rèn)識，探討系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)SDGs的治理體系，為完善SDGs治理模式提供理論依據(jù)，以有效促進(jìn)實(shí)現(xiàn)SDGs的現(xiàn)代治理體系和能力建設(shè)。
系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)SDGs的治理體系
SDGs治理的內(nèi)涵
SDGs治理是指通過多主體、多層次、多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)的過程。其核心在于通過有效的政策制定、實(shí)施和監(jiān)督，確保各項(xiàng)目標(biāo)之間的協(xié)同作用，同時減少權(quán)衡或沖突。為推進(jìn)SDGs的實(shí)現(xiàn)，許多國家已將SDGs納入國家發(fā)展規(guī)劃或出臺國家落實(shí)“2030議程”的國別方案。此外，眾多學(xué)者也從不同的視角提出多種治理模式，例如轉(zhuǎn)型治理、元治理、多中心治理、實(shí)驗(yàn)性治理和人工智能治理等。
盡管現(xiàn)有治理體系對SDGs實(shí)現(xiàn)起到了積極影響，但對于如何將科學(xué)發(fā)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化為治理政策，以及如何在實(shí)際操作中優(yōu)化治理體系，仍存在明顯不足。這可能導(dǎo)致在SDGs的實(shí)現(xiàn)過程中，政策制定缺乏科學(xué)依據(jù)或政策滯后，無法有效應(yīng)對復(fù)雜及新興的挑戰(zhàn)，甚至可能引發(fā)政策沖突和資源浪費(fèi)等問題。因此，SDGs治理體系的科學(xué)性和適應(yīng)性應(yīng)得到充分保障。針對這一不足，本文基于SDGs系統(tǒng)分類框架深入探討系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)SDGs的治理體系。
SDGs系統(tǒng)分類框架
傳統(tǒng)研究SDGs的視角是將17個SDGs按照社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的類別進(jìn)行劃分，然而從具體目標(biāo)以及指標(biāo)的層面來看，任何一項(xiàng)目標(biāo)內(nèi)都可能包含社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境3種類別的指標(biāo)。因此，簡單地將某一項(xiàng)目標(biāo)視為社會、經(jīng)濟(jì)或環(huán)境類別過于簡單化，并且可能會導(dǎo)致采取孤立的方式來實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)。
從系統(tǒng)視角來看，17個SDGs根據(jù)其固有屬性可被分為“基本需求”“期望目標(biāo)”和“治理”3個類別（圖1）。
圖1 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)多層次復(fù)雜性的科學(xué)分析框架以及治理體系
“基本需求”是人類生存的保障，包括SDG2（零饑餓）、SDG6（飲水安全）、SDG7（清潔能源）、SDG14（水下生物）和SDG15（陸地生物）5個目標(biāo)；“期望目標(biāo)”是指在滿足生存條件的基礎(chǔ)上，對精神和物質(zhì)條件的進(jìn)一步追求，包括SDG1（無貧窮）、SDG3（健康與福祉）、SDG4（優(yōu)質(zhì)教育）、SDG5（性別平等）、SDG8（經(jīng)濟(jì)增長）、SDG10（減少不平等）和SDG16（和平與正義）7個目標(biāo)；“治理”代表關(guān)鍵的協(xié)調(diào)措施，包括SDG9（產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新與基礎(chǔ)設(shè)施）、SDG11（可持續(xù)城市與社區(qū)）、SDG12（負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和生產(chǎn)）、SDG13（氣候行動）和SDG17（促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的全球伙伴關(guān)系）5個目標(biāo)。
在此視角下，SDGs的實(shí)現(xiàn)意味著“基本需求”的最小化消耗（即資源節(jié)約型利用）和“期望目標(biāo)”的最大化實(shí)現(xiàn)，而這需要依靠“治理”類別的目標(biāo)來促進(jìn)“基本需求”和“期望目標(biāo)”在眾多方面相互競爭中的協(xié)調(diào)來完成（圖1）。
“治理”類別目標(biāo)的協(xié)調(diào)機(jī)制
對于17個SDGs組成的多層次（分為全球、區(qū)域、國家、地方）系統(tǒng)，不同層次的差異性體現(xiàn)為各類邊界條件和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，但不同層次也有共性，表現(xiàn)為在各項(xiàng)目標(biāo)間競爭中協(xié)調(diào)的原則。將其轉(zhuǎn)化為多目標(biāo)優(yōu)化問題后，可形成“三區(qū)域和兩臨界點(diǎn)”的科學(xué)框架，從而確保對不同層次的可持續(xù)發(fā)展有共同的科學(xué)原則（圖1）。其中，“基本需求”注重減少資源浪費(fèi)、提高資源效率，更受益于自然科學(xué)的進(jìn)步以及技術(shù)手段的革新；而“期望目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)則更注重改變商品和服務(wù)的分配模式和減少不平等現(xiàn)象，更依賴于制度設(shè)計(jì)，即社會科學(xué)以及倫理道德的貢獻(xiàn)?！爸卫怼鳖悇e目標(biāo)的主要功能是在“基本需求”和“期望目標(biāo)”之間建立平衡，確保資源的高效分配和利用，同時推動SDGs的整體進(jìn)步。
一方面，“治理”類別目標(biāo)通過促進(jìn)創(chuàng)新、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和變革生產(chǎn)與消費(fèi)模式，來實(shí)現(xiàn)消耗最小化“基本需求”。例如，SDG9和SDG12可以通過推動技術(shù)創(chuàng)新和可持續(xù)的生產(chǎn)方式，提高資源利用效率，減少對自然資源的消耗；同時，SDG11和SDG13通過改善城市規(guī)劃和應(yīng)對氣候變化，可以減少環(huán)境壓力，提高資源利用效率，從而保障糧食安全（SDG2）、水安全（SDG6），并加強(qiáng)對水生（SDG14）和陸地（SDG15）生命系統(tǒng)的保護(hù)。另一方面，“治理”類別目標(biāo)通過創(chuàng)造有利環(huán)境和促進(jìn)合作，來最大化“期望目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。例如，SDG11旨在打造可持續(xù)的城市和社區(qū)，該過程將制定合理政策、建立有效機(jī)制來協(xié)調(diào)各方利益，確保在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時，不忽視社會公平和環(huán)境保護(hù)，從而為實(shí)現(xiàn)健康（SDG3）、教育（SDG4）、平等（SDG5和SDG10）等目標(biāo)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。此外，SDG17強(qiáng)調(diào)全球伙伴關(guān)系，可以促進(jìn)資源、知識和技術(shù)在各層次系統(tǒng)的共享，從而為“期望目標(biāo)”的最大化實(shí)現(xiàn)提供更多靈活性和可能性。
對中國SDGs治理的啟示
中國SDGs的總體進(jìn)展
為持續(xù)跟蹤中國SDGs的進(jìn)展情況，中國政府已分別于2019、2021和2023年發(fā)布3期《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》，在國家尺度上系統(tǒng)總結(jié)了在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等領(lǐng)域?yàn)閷?shí)現(xiàn)SDGs所采取的政策措施及成效。同時，多個研究機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)也從國家、省域和城市尺度評估了中國SDGs的進(jìn)展。盡管在指標(biāo)體系、評估方法和評估尺度上存在差異，但不同研究為全面了解SDGs進(jìn)展特征提供了多樣的視角。其中，可持續(xù)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)解決方案小組每年組織編寫的《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》會定期報(bào)告各國SDGs的主要進(jìn)展，并受到了廣泛關(guān)注。依據(jù)2024年《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》，中國SDGs指數(shù)（即17個SDGs綜合進(jìn)展的歸一化得分）已從2015年的67.56增長到了2023年的70.90，在167個被評估國家中排名第68位。
然而，從單個目標(biāo)來看，中國僅有SDG1（無貧窮）和SDG4（優(yōu)質(zhì)教育）取得預(yù)期進(jìn)展，剩余15個SDGs普遍進(jìn)展緩慢甚至停滯。這不僅反映出當(dāng)前各項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)展的不平衡，也意味著少數(shù)目標(biāo)的進(jìn)展就可驅(qū)動整體指數(shù)的增長，但卻會掩蓋多數(shù)目標(biāo)進(jìn)展停滯的挑戰(zhàn)。僅依賴SDGs指數(shù)的增長變化無法制定有效的可持續(xù)發(fā)展決策，甚至可能誤導(dǎo)決策制定。為理清中國各項(xiàng)SDGs之間的潛在聯(lián)系，已有研究從SDGs系統(tǒng)分類框架的視角開展了評估。結(jié)果顯示，“治理”類別目標(biāo)中的SDG12（負(fù)責(zé)任消費(fèi)和生產(chǎn)）在全面實(shí)現(xiàn)SDGs中起著重要調(diào)節(jié)作用。SDG12可通過促進(jìn)資源高效利用和減少浪費(fèi)支持其他“基本需求”類別目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；同時通過促進(jìn)公平貿(mào)易和可持續(xù)供應(yīng)鏈，將推動社會公平和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，為“預(yù)期目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)提供助力。因此，可將SDG12作為中國整體實(shí)現(xiàn)SDGs的重要抓手。
加強(qiáng)中國SDGs治理的建議
圖1所示的SDGs治理體系重在強(qiáng)調(diào)將科學(xué)發(fā)現(xiàn)與政策制定相結(jié)合。充分考慮不同類別目標(biāo)在競爭中的協(xié)調(diào)是在所有層次（全球、區(qū)域、國家、地方）落實(shí)“2030議程”需要共同遵守的科學(xué)原則。依據(jù)以往研究的評估結(jié)果以及本文提出的SDGs治理體系，推進(jìn)“治理”類別目標(biāo)可作為中國的優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)。值得注意的是，SDGs治理并非僅針對“治理”類別目標(biāo)本身，而是通過“治理”類別目標(biāo)的協(xié)調(diào)機(jī)制，來統(tǒng)籌和推動“基本需求”和“期望目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)，從而構(gòu)建一個全面且系統(tǒng)的SDGs治理體系。“治理”類別目標(biāo)是連接“基本需求”和“期望目標(biāo)”的橋梁和紐帶，是實(shí)現(xiàn)SDGs從理論到實(shí)踐、從目標(biāo)設(shè)定到具體行動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
為進(jìn)一步提升SDGs治理的可操作性，加快中國SDGs的實(shí)現(xiàn)，SDGs的治理需要納入中國國家治理體系中，即將實(shí)現(xiàn)SDGs的具體行動充分與國家的經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、生態(tài)治理、文化治理和政治治理相融合。其中，經(jīng)濟(jì)治理需要推動綠色轉(zhuǎn)型，通過政策激勵和市場機(jī)制促進(jìn)資源高效利用和環(huán)境保護(hù)；社會治理應(yīng)聚焦于公共福利提升，確保教育、醫(yī)療和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施能夠覆蓋全體社會成員，尤其是弱勢群體，以促進(jìn)社會公平和包容性增長；文化治理在于弘揚(yáng)可持續(xù)發(fā)展的文化價值，通過教育和媒體宣傳，促進(jìn)社會對SDGs的廣泛認(rèn)知和接受；生態(tài)治理應(yīng)著重于保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，以增強(qiáng)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能；政治治理旨在加強(qiáng)不同部門、不同區(qū)域以及不同層級政府之間的政策一致性和系統(tǒng)性，以確?？绮块T、跨區(qū)域以及跨層級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與密切合作，從而為整體實(shí)現(xiàn)SDGs提供制度保障。
需要強(qiáng)調(diào)的是，“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”是習(xí)近平總書記對人與自然和諧共生關(guān)系的精確論斷。加強(qiáng)生態(tài)治理對于維護(hù)地球的生命支持系統(tǒng)至關(guān)重要。此過程需要從資源治理、環(huán)境治理和生態(tài)系統(tǒng)治理在科學(xué)框架下進(jìn)行更加綜合系統(tǒng)的考量，并干預(yù)、防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。資源治理旨在合理分配和高效利用自然資源，如水資源、土地、能源和礦產(chǎn)，資源的可持續(xù)利用有助于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型和保障社會的長期福祉。環(huán)境治理關(guān)注于減少污染、保護(hù)空氣質(zhì)量、水質(zhì)和土壤健康，以及應(yīng)對氣候變化，實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和推廣清潔技術(shù)是環(huán)境治理的必要手段。生態(tài)系統(tǒng)治理則面向多樣的生態(tài)系統(tǒng)類型，如森林、草地、濕地和海洋生態(tài)系統(tǒng)等，需注重保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和系統(tǒng)提升生態(tài)系統(tǒng)功能。深入開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程將為人類社會提供更加穩(wěn)定和高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品，同時展示中國對全球生態(tài)治理的重要貢獻(xiàn)。
然而，如何建立起圖1所示的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)體系，值得各層次決策者充分重視。特別是如何進(jìn)一步解析此框架對應(yīng)的復(fù)雜系統(tǒng)中的動力學(xué)機(jī)制和系統(tǒng)穩(wěn)定性條件。為實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理和有效調(diào)控該復(fù)雜系統(tǒng)的目標(biāo)，亟待加強(qiáng)對SDGs復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)機(jī)制的專題和專項(xiàng)研究，這對于全面理解和優(yōu)化系統(tǒng)具有關(guān)鍵意義。開展此類研究需要組建交叉科學(xué)團(tuán)隊(duì)，針對具體案例進(jìn)行深入研究，依據(jù)不同層次上的復(fù)雜性原理，為科學(xué)治理社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)提供科學(xué)支撐。
面向全球SDGs的現(xiàn)代治理體系需要一種全新的系統(tǒng)性思維。通過將17個SDGs重新分類為“基本需求”“期望目標(biāo)”和“治理”三大類別，可以更清晰地理解各目標(biāo)之間的相互關(guān)系和作用機(jī)制，這是治理能力的核心。特別是“治理”類別目標(biāo)在整個體系中扮演著關(guān)鍵的協(xié)調(diào)角色，它既致力于通過創(chuàng)新和效率提升來最小化“基本需求”的消耗，又努力創(chuàng)造有利環(huán)境來最大化“期望目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。這種框架不僅提供了新的視角來推動SDGs的實(shí)施，更強(qiáng)調(diào)了科學(xué)分析與政策制定相結(jié)合的重要性。沒有合理的科學(xué)框架，這些“治理”目標(biāo)將無法有效發(fā)揮作用。
在具體實(shí)施過程中，SDGs治理需要融入國家治理體系中，包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)和政治5個維度。經(jīng)濟(jì)治理要推動綠色轉(zhuǎn)型，社會治理要提升公共福利，文化治理要推廣可持續(xù)發(fā)展的價值觀，生態(tài)治理要強(qiáng)化資源可持續(xù)利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與恢復(fù)，政治治理要確保政策一致性，促進(jìn)跨部門、跨區(qū)域和跨層級政府的統(tǒng)籌與合作。通過這種系統(tǒng)性的治理方案，將為提升SDGs的現(xiàn)代化治理水平開創(chuàng)新思路，為全球可持續(xù)發(fā)展提供重要范例。
